Autores: C.P.N. Maria Ayelen Cantero; C.P.N. Silvana Valiero
Fecha: 9, 10 y 11 de Noviembre del 2022.
| Resumen | Pág. | 3 |
| Metodología de Investigación | Pág. | 3 |
| I – Conformación del Universo de Control de los Gobiernos | Pág. | 4/7 |
Municipios Comunas
Juntas de Gobierno
| II – Organismos Municipales | Pág. | 7/11 |
| Cuadro I – Objeto de los Entes Descentralizados según Ordenanza de | ||
| Creación. | ||
| Cuadro II – Otros Entes Descentralizados según su Objeto | ||
| Determinado por la Ordenanza de Creación. | ||
| III – Facultades de los Municipios de la Provincia | Pág. | 11/12 |
| IV – Distinción Entre Organismos Descentralizados y Empresas | Pág. | 12/14 |
| V – Marco Normativo de Contabilidad o de Administración | Pág. | 14/15 |
| Financiera Cuadro III: Alcance de las Ordenanzas de Contabilidad | ||
| Municipales | ||
| VI – Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal y Buenas Prácticas | Pág. | 15/17 |
| De Gobierno (RFRFYBPG). | ||
| VII – Control Interno y Previo | Pág. | 17/19 |
| VIII – Marco Renditivo General De Los Municipios Entrerrianos | Pág. | 19/21 |
| IX – Implicancia De La Creación De Estos Entes Al Momento Del | Pág. | 21/22 |
| Control Externo | ||
| X – Conclusiones finales | Pág. | 22/23 |
| Bibliografía | Pág. | 24/25 |
RESUMEN
El presente trabajo analiza las particularidades de los organismos descentralizados, empresas y otros entes municipales creados en el sector público municipal y su vinculación con el control externo por parte del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Entre Ríos (TCER). En los últimos años, tratando de buscar mayor flexibilidad y autonomía en la gestión, bajo los postulados de la nueva gestión pública, ha proliferado la creación de estos entes, asimilándolos a sujetos del Derecho Privado ajenos a la hacienda municipal, motivado en que dicha entidades estarían orientadas a los resultados.
METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN
La metodología utilizada en el presente trabajo se encuentra ajustada a las disposiciones del Reglamento para Presentación de Trabajos de Investigación en Congresos y Jornadas del I.E.T.E.I., utilizando un método de investigación analítico, basado en legislación, bibliografía, y jurisprudencia actualizada y realizando un estudio empírico que surge del desempeño laboral de las suscriptas, y la investigación de casos de campo.
A efectos del desarrollo del marco teórico se acudió en primer término a la Constitución Provincial, legislación provincial y municipal y en segundo término a consultas de bibliografía en la materia, asimismo se intentó plasmar lo relevado en los informes de auditorías realizadas hasta la fecha.
En relación a la forma de las citas se ha utilizado el sistema APA, conforme las indicaciones establecidas en el Reglamento Para Presentación de Trabajos de Investigación en Congresos y Jornadas del I.E.T.E.I.
Para la elección del tema y en cuanto al elemento ontológico de la investigación se buscaron situaciones problemáticas propias del Área Municipios del Tribunal de Cuentas de Entre Ríos, cuyo estudio y relevamiento entendemos es esencial profundizar en los próximos ejercicios, buscando arribar a soluciones prácticas, en la utilización de la legislación.
Finalmente expondremos consideraciones para poder mejorar nuestra tarea de auditoria al momento de realizar nuestro trabajo.
I – CONFORMACIÓN DEL UNIVERSO DE CONTROL DE LOS GOBIERNOS LOCALES
El universo de control de los gobiernos locales de la Provincia de Entre Ríos se encuentra conformado por Municipios, Comunas y Juntas de Gobierno, siendo competencia del Área Municipios del Cuerpo de Auditoria del TCER los primeros dos mencionados. A continuación se desarrollaran brevemente la conceptualización de los gobiernos locales.
Municipio:
Según nuestra Constitución Provincial – reformada en el año 2008, se establece que:
ARTÍCULO 229: El municipio es una comunidad sociopolítica natural y esencial, con vida urbana propia e intereses específico que unida por lazos de vecindad y arraigo territorial, concurre en la búsqueda del bien común.
ARTÍCULO 230: Todo centro de población estable de más de mil quinientos habitantes dentro del ejido constituye un municipio, que será gobernado con arreglo a las disposiciones de esta Constitución.
ARTÍCULO 231: Se asegura autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera a todos los municipios entrerrianos, los que ejercen sus funciones con independencia de todo otro poder. Los municipios con más de diez mil habitantes podrán dictar sus propias cartas orgánicas”.
A la fecha del presente informe ningún Municipio de la Provincia ha emitido carta orgánica.
Nuestra Carta Magna Provincial ha procurado dar cumplimiento al mandato establecido en el artículo 5 de nuestra Constitución Nacional, reformada en el año 1994, “Cada Provincia dictará para si una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con
Los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria…”así como a lo dispuesto en el artículo 123: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Art. 5 asegurando la autonomía municipal y regulando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.”
A la fecha del presente trabajo, la Provincia de Entre Ríos cuenta con 83 Municipios, distinguiéndose entre aquellos que poseen más de 10.000 habitantes que tienen la posibilidad de dictar su Carta Orgánica lo que consideraríamos que conseguirían la Autonomía Plena y aquellos que no tienen dicha posibilidad.
Comunas:
Las mismas fueron incorporadas a nuestra Constitución a partir de la Reforma del 2008, en el artículo 232º:“Las comunidades cuya población estable legalmente determinada no alcance el mínimo previsto para ser municipios constituyen comunas, teniendo las atribuciones que se establezcan”.
En el artículo 253, se establece que “La ley reglamentará el régimen de las comunas y determinará su circunscripción territorial y categorías, asegurando su organización bajo los principios del sistema democrático, con elección directa de sus autoridades, competencias y asignación de recursos. Se incluye la potestad para el dictado de ordenanzas, alcance de sus facultades tributarias, el ejercicio del poder de policía, la realización de obras públicas, la prestación de los servicios básicos, la regulación de la forma de adquisición de bienes y las demás facultades que estime pertinentes.”
Las mismas fueron reguladas por la Ley 10.644 del 14 de diciembre de 2018, que establece en su artículo 2 que “Todo centro de población estable que en una superficie de setenta y cinco
(75) kilómetros cuadrados contenga entre cuatrocientos (400) y mil quinientos (1500) habitantes, constituye una Comuna. Excepcionalmente se podrá reducir dicha superficie exigida cuando fundadas razones así lo justifiquen…”.
Al respecto en nuestra provincia ya se conformaron 53 comunas.
Juntas de Gobierno:
La Constitución Provincial de 1933 (anterior a la última reforma constitucional del año 2008) establecía:
“ARTÍCULO 197 – Los Municipios de Segunda Categoría, estarán gobernados por Juntas de Fomento compuestas del número de miembros, titulares y suplentes, que establezca la Ley Orgánica. Su Presidente será elegido por los mismos miembros del seno de la Junta.
ARTÍCULO 198 – Las Juntas de Fomento tendrán, en general, las mismas atribuciones y deberes que las Municipalidades, no pudiendo contraer empréstitos.
ARTÍCULO 199 – La Ley Orgánica de los Municipios, establecerá el personal que las Juntas de Fomento podrán nombrar para sus servicios.
ARTÍCULO 200 – Las Juntas de Fomento someterán sus presupuestos, cuentas de inversión de sus rentas y ordenanzas impositivas, a la aprobación legislativa. Si la Legislatura no se manifestara sobre la aprobación o desaprobación de las ordenanzas a que se refiere este capítulo, cuarenta días después de haberle sido sometidas, podrá dárseles ejecución. Dicho término, se contará desde la entrada del asunto a la Secretaría de la Cámara respectiva.”
A las Juntas de Gobierno las podemos definir según la ley provincial nro. 7.555, como “Considérese centros rurales de población, a toda extensión territorial no declarada municipio, perimetralmente delimitada por el Poder Ejecutivo, con una población superior a los doscientos (200) habitantes”.
La Provincia de Entre Ríos cuenta actualmente con 135 Juntas de Gobierno.
Como hemos visto, conviven actualmente Comunas (definidas ellas por la Constitución Provincial del 2008) y Juntas de Gobierno (establecidas en la Constitución Provincial de 1933), habiéndose facultado al Poder Ejecutivo para reglamentar el procedimiento, plazo y participación de recursos necesarios para proceder de manera gradual a la conversión de juntas de gobierno a comunas ( Ley 10.644, en su art. 59).
II – ORGANISMOS MUNICIPALES
Asimismo, dentro del ámbito ya mencionado, por artículo 11º de la Ley Nº 10.027 y modificatorias, del Régimen Municipal, establece como competencia y atribución de los municipios “…i) Podrán disponer la creación y funcionamiento de organismos descentralizados, autárquicos o empresas del Estado para la administración y explotación de bienes, capitales o servicios. “Que son los organismos que en particular enfocaremos en este trabajo.
Actualmente, y sin considerar las Cajas de Jubilaciones y Pensiones Municipales (20), el Tribunal de Cuenta de Entre Ríos posee dentro de su ámbito de control los siguientes organismos municipales:
- Banco Municipal de Paraná (en liquidación) Acordada Renditivo 185/98, rendición anual (Municipalidad de Paraná).
- EMPATUR (Ente Mixto de Turismo de Paraná) Acordada Renditivo 285/16, rendición anual (Municipalidad de Paraná).
- CAMPEOM (Caja de ayuda Mutual de Empleados y Obreros Municipales) Acordada Renditivo 202/01, rendición anual (Municipalidad San Salvador).
- EDOS (Ente Descentralizado Obras Sanitarias) Acordada Renditivo 216/03, rendición anual (Municipalidad de Concordia).
- IN.V.y.T.A.M. (Instituto de Viviendas y Tierras Autárquico Municipal) Acordada Renditivo 287/17, rendición anual (Municipalidad de Concordia).
- EPPE (Ente de Promoción de la Producción y el Empleo) Acordada Renditivo 221/04, rendición anual (Municipalidad de Urdinarrain).
- IDESSA (Instituto de Estudios Superiores “San Antonio”) Acordada Renditivo 190/98, rendición anual (Municipalidad Aldea San Antonio).
- Inst. Aguas Termales La Paz SA, Acordada Renditivo 215/02, rendición anual (Municipalidad de La Paz).
- Asociaciones Mancomunadas y Mancomunadas Departamentales, Acordada Renditivo 298/21, rendición anual.
Ahora bien, para comprender un poco más el universo de organismos municipales descentralizados, nos remitiremos a sus ordenanzas de creación, para ubicarnos en el momento histórico y en el objetivo definido en su origen:
Cuadro I – Objeto de los Entes Descentralizados según Ordenanza de Creación:
| Organismo | Ordenanza de Creación | Bajo la figura de | Objeto |
| EDOS (Concordia) | 21.846/1984 | Organismo Descentralizado | …la prestación, administración y control de los servicios de provisión de agua potable y cloacas |
| CAMPEON (San Salvador) | 50/1985 | Asociación | a) Prestar ayuda económica a sus asociados y b) Otorgar beneficios sociales a sus afiliados |
| IDESSA (Aldea San Antonio | 40/1993 | Instituto | a) Abrir orientaciones de Nivel Terciario… b) Instrumentar carreras que cubran demandas…c) Desarrollar carreras que disminuyan la migración… d) Desarrollar orientaciones que compensen salidas laborales |
| EPPE (Urdinarrain) | 296/1997 | Organismo Descentralizado y Autárquico | a) Administración y explotación del Área o Parque Industrial… b) Controlar y /o elaborar proyectos de Inversión y su esquema de financiamiento de empresas… c) Promover la generación, incorporación y difusión de tecnología orientada al desarrollo…. D) Elaborar Un banco de datos estadísticos… |
| Termas La Paz SA (La Paz) | 582/2001 | Sociedad Anónima | Explotación de los yacimientos de aguas termales ubicados en la ciudad de La Paz |
| Organismo | Ordenanza de Creación | Bajo la figura de | Objeto |
| a) La promoción y difusión integral y | |||
| EMPATUR (Paraná) | 9277/2014 | Organismo Descentralizado | competitiva de la ciudad… b) La sensibilización de la sociedad sobre la |
| importancia del turismo | |||
| a) generar políticas tendientes a la | |||
| resolución de la problemática | |||
| INVYTAM (Concordia) | 35704/2016 | Ente Autárquico | habitacional… b) ejecutar políticas habitacionales… c) realizar estudios y relevamientos a fines de mantener un |
| análisis actual de la problemática | |||
| Habitacional… |
Fuente: elaboración propia en base a la normativa de cada organismo.
Cabe mencionar que en el cuadro anterior no se ha expuesto al Banco Municipal de Paraná (en liquidación) – Acordada Nº 185/98 – por ser una situación transitoria y a las Asociaciones Mancomunadas y Mancomunadas Departamentales – Acordada Nº 298/21 – ya que por la misma se ha establecido el marco normativo para la rendición de las que se creasen de conformidad con la Ley Nº 10.853 sancionada en el año 2020.
Además de los entes aquí mencionados, en diferentes Rendiciones de Cuenta de algunos municipios, se ha tomado conocimiento de la creación de otros entes, cuyo detalle se cita a continuación:
Cuadro II – Otros Entes Descentralizados según su Objeto determinado por la Ordenanza de Creación:
| Organismo | Ordenanza de Creación | Bajo | la figura | de | Objeto | |
| Ente | Mixto de | Sin | mención | – | ||
| Administración del Parque Industrial | 32.884/2004 | característica de descentralizad | …Administración, Dirección y Promoción del Parque Industrial… | |||
| (Concordia) | o | |||||
| Ente | Permanente | …la organización, promoción, | ||||
| Maratón de Reyes | 34.061/2009 | Ente Autárquico | difusión, comercialización y | |||
| (Concordia) | Administración de la prueba atlética… | |||||
| Ente de Gestión de la Radio Pública (Concordia) | 35.454/2015 | Ente Autárquico | …administración, dirección, gestión y promoción de la Radio Pública de Concordia | |||
| Ente Permanente de Carnaval (Concordia) | 35.600/2015 | Ente Autárquico | …organización, promoción, difusión, comercialización y administración del carnaval… | |||
| EMCONTUR | ||||||
| Ente | Mixto | …incrementar el desarrollo de la | ||||
| Concordiense de | 36.330/2017 | Ente Autárquico | actividad turística en la ciudad de | |||
| Turismo(Concordia | Concordia… | |||||
| ) | ||||||
| a) Planificar y ejecutar las políticas, | ||||||
| planes y programas destinados al | ||||||
| EMVITUR – Ente | desarrollo del turismo… b) | |||||
| Mixto de Victoria Turismo | 3.512/2017 | Organismo Descentralizado | Promocionar y difundir integral y competitivamente la ciudad… c) | |||
| (Victoria) | Concientizar a la comunidad acerca | |||||
| de los beneficios socioeconómicos | ||||||
| Del desarrollo del turismo… | ||||||
| Ente | de Gestión | …administración, dirección, gestión | ||||
| Costanera | 36.423/2018 | Ente Autárquico | y promoción de la costanera de | |||
| (Concordia) | Concordia… | |||||
Fuente: elaboración propia en base a la normativa de cada organismo.
En términos generales, estas organizaciones funcionan como apéndices de las municipalidades, con abstracción del contexto reglado previsto para la administración centralizada, contando en general con asignación de importantes recursos públicos. Su administración se encuentra a cargo de autoridades que no responden a la características típicas del funcionario público (por ejemplo, en el caso del EMPATUR), atribuciones para reglamentaciones propias de compras, cuando no ausencia de normativas para su funcionamiento, resistencia al sometimiento de la competencia de control externo.
III – FACULTADES DE LOS MUNICIPIOS DE LA PROVINCIA
En el Régimen Municipal – Ley Nº 10.027 y modificatorias, se ha establecido que
“Artículo 22º: Ninguna empresa u organismo descentralizado o autárquico dependiente de la Administración Municipal, podrá iniciar trámites para realizar operaciones de crédito público, sin la autorización previa del Departamento Ejecutivo Municipal. Posteriormente, y a los efectos de concretar el endeudamiento, se deberán cumplir los requisitos expuestos en los artículos anteriores.”–
El artículo anterior se encuentra en concordancia con los artículos 180º y 181º de la misma ley:
“Artículo 180º: El Municipio podrá delegar en entidades descentralizadas o autárquicas la prestación de un servicio público determinado, mediante la sanción de una ordenanza, la que establecerá las normas generales de su organización y funcionamiento. La creación de dicho órgano requerirá el voto de los dos tercios (2/3) de la totalidad de los miembros del Concejo Deliberante.-“
“Artículo 181º: Las utilidades que arrojen los ejercicios de dichos organismos serán destinadas para la constitución de fondo de reserva para el mejoramiento y la extensión de los servicios, y se invertirán de conformidad con lo que dispongan los presupuestos. Los déficits serán enjugados por la administración municipal con la obligación de reintegro a cargo de los organismos.-“
De una lectura armónica de los articulados podemos concluir que la conformación del Sector Público Municipal, no resulta solo de la conformación con la Administración central, en la cual encontramos al DEM y HCD, sino también de sus organismos descentralizados, empresas y otros entes. Esto mismo ha sido tratado por el Foro Permanente de Direcciones de Finanzas y Presupuesto de la República Argentina al tratar el Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público Municipal.
Pero volviendo con el Régimen Municipal Provincial, en el artículo 95º se establece en las atribuciones y deberes del Concejo Deliberante que:
“s) Podrán crear por ordenanza un órgano con autonomía funcional y dependencia técnica del Cuerpo, que tendrá a su cargo el control de legalidad y auditoría contable de la actividad municipal centralizada y descentralizada. La misma establecerá objetivos, finalidades, funciones, designaciones y remociones. Entenderá en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas ejecutadas de percepción e inversión de los fondos públicos, ello sin perjuicio de los controles establecidos por la Constitución u otra ley y en coordinación y sujeto a instrucciones del Tribunal de Cuentas de la Provincia. La ordenanza referida requerirá aprobación de mayoría simple, con la presencia de por lo menos los dos tercios del total de los integrantes del Cuerpo.”
En este caso en particular, sólo menciona la administración centralizada y descentralizada, y no así la totalidad del sector público municipal, debiendo recordar la función de contralor propia del Concejo Deliberante como uno de los controles clásicos del modelo burocrático de pesos y contrapesos (ver redacción)
IV – DISTINCIÓN ENTRE ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS Y EMPRESAS
Tal como hemos expuesto en el cuadro I, en los últimos años se ha profundizado la creación de organismos bajo distintas formas y estructuras, visualizándose lo que otros autores han llamado como la huida del derecho público al privado.
La actuación del Estado en el mercado justificaría y legitimaría la creación de un ente público sujeto al derecho privado. Por tanto, si no hay mercado y es para tareas administrativas, la creación del ente público sujeto a derecho privado resultaría cuestionable.
Si analizamos los entes citados en el cuadro I nos encontramos que sólo Termas de la Paz SA cumpliría con lo mencionado anteriormente.
Por tanto, el resto de los organismos, podríamos concluir que estamos en presencia de Organismos Descentralizados, compartiendo con Gordillo en que “…La descentralización aparece cuando la competencia se ha atribuido a un nuevo ente, separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica propia y constituida por órganos propios que expresan la voluntad del ente….”.
Tal como menciona Gordillo, la característica de facultar a estos entes a administrase a sí mismos, tendería a una “…permanente oscilación entre la tendencia legislativa a liberarlas de los controles de la administración central y la inclinación del P.E. a someterlas a sus “controles de legalidad…”
Compartiendo con Adolfo Atchabahian, en su Obra Régimen Jurídico de la Gestión y del Control en la Hacienda Pública, la característica de los entes autárquicos de poder administrarse a sí mismos puede conducir a la falsa idea de que este ente se halla “…en una zona ajena a la órbita de los poderes del Estado. Ello resulta equívoco, por cuanto la autarquía es concepto de alcances relativos y no absolutos; es facultad para administrarse a sí mismo, sin perjuicio de reconocer la superintendencia, la vigilancia y la tutela de los poderes y órganos centrales del Estado.”
Siguiendo con el autor, al tratar la descentralización administrativa institucional vista desde la Contabilidad Pública, distingue las haciendas de producción y haciendas de erogación o consumo, y desarrolla ambos conceptos en forma detallada, resultando a los fines de este trabajo recordar en cuanto a las empresas del estado (como es Termas de La Paz SA) que “…en el Estado no puede haber lucro, porque lo típico del lucro es beneficiar, en definitiva a personas de existencia física. En el Estado no es concebible que el lucro se produzca a favor de personas físicas, porque ello importaría creer en la inmoralidad de los gobernantes. Cuando el tesoro nacional obtiene beneficios por medio de algún monopolio, lo hace para poder mejorar la prestación de los servicios públicos indivisibles y para reducir los impuesto u otras cargas que percibe de la población.”
Dicho autor concluye que “es erróneo afirmar, en consecuencia, que las empresas del Estado deben utilizar los preceptos de la contabilidad privada; en ocasiones, adoptan algunos de los procedimientos utilizados en ésta, pero nunca sus preceptos generales”.
V – MARCO NORMATIVO DE CONTABILIDAD O DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
Por artículo 231º de la Constitución Provincial se ha establecido que “Se asegura autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera a todos los municipios entrerrianos, los que ejercen sus funciones con independencia de todo otro poder….”. En el marco de tal autonomía municipal, se analiza a continuación el tratamiento dado a los organismos descentralizados, empresas y otros entes en las normativas municipales de contabilidad, o en forma más amplia en las normas de administración financiera:
Cuadro III: Alcance de las Ordenanzas de Contabilidad Municipales
| Municipios | Ordenanza de Contabilidad | Alcance |
| Concordia | 33.369/2007 y modificatorias | …aplicación al Sector Público de la Municipalidad de Concordia, el cual comprende la Administración Central y los organismos descentralizados, entidades autárquicas, empresas y sociedades del Estado, y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado Municipal tenga la participación mayoritaria en el capital o en la formación de las Decisiones societarias… |
| San Salvador | ————— | Aplicación Supletoria Ley Nº 10.027 y modif. |
| Aldea San Antonio | 2372/2011 | …proyección de la renta que constituye el cálculo de los recursos y la totalidad de las autorizaciones para gastar acordadas a los organismos municipales… |
| Urdinarrain | ————— | Aplicación Supletoria Ley Nº 10.027 y modif. |
| Municipios | Ordenanza de Contabilidad | Alcance |
| La Paz | 182/1990 | Sin aclaración del alcance. “…la rama ejecutiva del gobierno municipal estará a cargo de una sola persona con el título de Presidente de la Municipalidad, el que tendrá a su cargo la Administración general de los intereses comunales… |
| Paraná | 6173/76 y modificatorias | “…regirá los actos u operaciones de los que se deriven transformaciones o variaciones en la Hacienda de la Municipalidad de Paraná” |
| Victoria | ————— | Aplicación Supletoria Ley Nº 10.027 y modif. |
Fuente: elaboración propia en base a la normativa de cada organismo.
En el Régimen Municipal – Ley Nº 10.027 y modificatorias, artículo 142º, se ha establecido que “Hasta tanto sea sancionada la ordenanza de contabilidad, será de aplicación supletoria la Ley de Contabilidad de la Provincia que estuviere vigente”.-
Si consideramos la aplicación supletoria que prevé el Régimen Municipal, la Ley de Administración Financiera de la Provincia – Ley Nº 5.140 y modificatorias, establece en su artículo 1º que “La presente ley regirá los actos u operaciones de los que se deriven transformaciones o variaciones en la hacienda pública, quedando comprendidos en la misma los Órganos Administrativos centralizados y descentralizados del Estado”
VI – RÉGIMEN FEDERAL DE RESPONSABILIDAD FISCAL Y BUENAS PRÁCTICAS DE GOBIERNO (RFRFYBPG).
La Ley N° 25.917 y modificatorias establece pautas, reglas, procedimientos y obligaciones homogéneas de alcance federal (Gobierno Nacional, provincias y CABA). La Provincia de Entre Ríos, por Ley Nº 9.562 se adhirió a dicho régimen, invitando a sus municipios por la misma norma en su artículo 2º.
El universo del RFRFyBPG abarca al Sector Público No Financiero (SPNF), que comprende la Administración Pública No Financiera (APNF), las obras sociales estatales, las empresas y sociedades del Estado. A nivel federal, el cumplimiento de las reglas fiscales alcanza a la APNF, mientras que para el resto de los entes y empresas que conforman el SPNF, los estados contables y financieros deben ser publicados y tienen carácter informativo.
La situación de los Municipios analizados en cuanto al RFRFyBPG, se presenta la siguiente situación:
Cuadro IV
| Municipios | Ordenanza de Adhesión |
| Concordia | 33.083/2005 y modificatorias |
| San Salvador | 1.034/2011 |
| Aldea San Antonio | No adherido |
| Urdinarrain | No adherido |
| La Paz | 862/2008 y modificatorias |
| Paraná | 8.726/2007 y modificatorias |
| Victoria | 3.552/2017 y modificatorias |
Fuente: elaboración propia en base a la normativa de cada organismo.
A los fines del presente trabajo, y no pretendiendo ahondar en las distintas disposiciones del régimen citado, se expone en concordancia con lo analizado en el presente documento el Anexo I, del Decreto Reglamentario, en el cual se expone el Esquema Ahorro-Inversión- Financiamiento con la apertura del Sector Público Provincial mencionada. A saber:
VII – CONTROL INTERNO Y PREVIO
Es más, en cuanto al control previo e interno, la ley 5140 de Administración Financiera establece:
“Artículo 69º.-… En cada una de las jurisdicciones del Poder Ejecutivo, organismos descentralizados y autárquicos, como así también en aquellas centralizadas que lo decida, la Contaduría General designará Contadores Auditores, que ejercerán las funciones de control que le sean asignadas conforme a la reglamentación.”
Sin embargo, en los Municipios de la Provincia de Entre Ríos, no se ha relevado organismo descentralizado, autárquico ni empresa que efectúe registraciones presupuestarias alguna, de conformidad con las técnicas presupuestarias esbozadas en el presente trabajo, ni que el Contador Municipal efectúe control previo o interno sobre ellas.
En todos estos entes, los Recursos (en un 95% de fuentes municipales), son tratados como fondos afectados. Lo cual implica que esa transferencia se realiza con la emisión de una mera orden de pago, por lo cual desaparece el control de estos recursos en la hacienda pública municipal.
Además en muchos casos se ha verificado la falta de elevación al HCD para la aprobación previa de su presupuesto, de la aprobación posterior de las presentes cuentas, y más aún se verifica la falta de conformación de la sindicatura o su propio organismo de control posterior previsto en sus propias ordenanzas de creación.
En aquellos municipios en los cuales se ha podido verificar la existencia de presupuesto, (véase Invita) dichos entes no llevan la contabilidad presupuesta como lo exige la Ley
10.027 en su art. 133 incisos:
“…b.3. La cuenta de resultados financieros, que funcionará a los efectos del cierre de los rubros “Presupuesto de Gastos” y “Cálculo de Recursos”, que dará a conocer el déficit o superávit que arrojen los ejercicios. El déficit o superávit anual serán transferidos a un rubro de acumulación denominado “Resultado de Ejercicios”, el que permanecerá constantemente abierto y reflejará el superávit o el déficit correspondiente a los ejercicios financieros…”
En cuanto al control interno, el Régimen Municipal, Ley Nº 10.027 y modificatorias, ha establecido:
“Artículo 137º: Compete al contador municipal el registro de las operaciones, el control interno del movimiento presupuestario, económico, financiero, patrimonial y la subscripción de las órdenes de compra y pago y de las rendiciones de cuentas. Es el responsable de la buena marcha de la contabilidad, debiendo intervenir, existiendo partidas presupuestarias suficientes, en todas las liquidaciones de gastos, verificar y visar los comprobantes de pago, minutas contables, interviniendo en la tramitación de compras y contrataciones. Practicar arqueos mensuales de tesorería, conciliar los saldos bancarios y denunciar inmediatamente
Toda diferencia al Departamento Ejecutivo. Estará a su cargo la confección de las rendiciones de cuentas, debiendo mantener informado a su superior sobre el estado de los saldos presupuestarios.”
Si interpretamos este artículo en forma armónica con lo ya mencionado, el contador municipal tendría a su cargo el control interno de la hacienda pública municipal, con lo cual se incluyen estos organismos descentralizados.
En cuanto al control, entendemos que los organismos descentralizados municipales encargados de funciones de tipo administrativo (o de la haciendas de erogación según Atchabahian) podrían ser sometidos al mismo régimen de control interno y preventivo que la administración central.
Esta situación no se vería factible en las empresas (o haciendas de producción).
En este punto, queremos destacar que la Constitución Provincial en su artículo 233 ha establecido que “El gobierno de los municipios está compuesto por dos órganos: uno ejecutivo y otro deliberativo”, mencionándose que el artículo 102º del Régimen Municipal establece que “La rama ejecutiva del Gobierno municipal estará a cargo de una sola persona con el título de Presidente Municipal, el que tendrá a su cargo la administración general de los intereses comunales…”.
Los artículos antes citados los hemos traído a colación a fin de concluir en que el responsable de los intereses municipales, del gobierno municipal en su totalidad resulta del Departamento Ejecutivo, con lo cual, la Cuenta de Inversión a rendir al Órgano Deliberativo como control clásico de la administración burocrática (o como algunos autores citan de contrapesos) resulta necesario que contemple la totalidad del Sector Público Municipal.
VIII – MARCO RENDITIVO GENERAL DE LOS MUNICIPIOS ENTRERRIANOS.
Los 83 municipios cumplimentan con la rendición de cuentas en el marco de los siguientes artículos del Régimen Municipal – Ley Nº 10.027 y modificatorias:
“Artículo 112º: La rendición general de cuentas de la percepción e inversión de la renta municipal, conjuntamente con los balances respectivos y las ordenanzas de presupuesto e impositiva vigentes en el ejercicio, la hará el Presidente Municipal. Dicha rendición, deberá hacerse ante el Concejo Deliberante, en la primera sesión ordinaria que éste celebre. También ante el Órgano de Control que crease o, en caso contrario, ante al Tribunal de Cuentas, con anterioridad al 30 de abril de cada año.-
Artículo 113º: La rendición de cuentas a que se refiere el artículo anterior deberá comprender una memoria detallada de la administración durante el año anterior, con relación al Estado municipal y si tuviere, de sus organismos descentralizados, autónomos o autárquicos, de las empresas en que participare con o sin capital, sea cual fuere su naturaleza jurídica y todo ente u organismos creados por ordenanza.
Además, deberá contener los estados de ejecución presupuestaria a la fecha de cierre, situación de su tesorería al comienzo y cierre del ejercicio, estado actualizado del servicio de la deuda pública municipal consolidada: interna, externa, directa e indirecta, que distinga en cada uno lo que corresponde a amortizaciones y a intereses, estados contables financieros de los entes mencionados…”
De la lectura del último artículo se podría interpretar que la rendición de cuentas efectuada por cada uno de los Municipios debería contemplar asimismo a sus organismos descentralizados, autónomos o autárquicos y de las empresas en que participare con o sin capital, sea cual fuere su naturaleza jurídica y todo ente u organismos creados por ordenanza
Lo antes dicho resultaría en concordancia con la conformación de la Cuenta General del Ejercicio de la Provincia, basta con una lectura de ella para observar que su apertura comprende a la Administración Centralizada, Organismos Descentralizados, Fondos Fiduciarios y Cuenta Especiales, e Institutos de la Seguridad Social como parte integrantes de la Administración Pública no Financiera, encontrando en la Administración Pública Financiera Instituto de Obra Social y las Empresas y otros Entes.
Sin embargo, actualmente la rendición de cuentas del Sector Público Municipal se realiza de conformidad con la Acordada Renditivo Nº 37/75 y Resolución Nº 12/91 para los Municipios,
Resolución Nº 18/91 para la Cajas de Jubilaciones y Pensiones y por Acordada específica para cada uno de organismos (descentralizados, autárquicos, empresas, etc.) que por Ordenanza se creasen.
Si bien de esta forma, podemos decir que se establecen a los responsables Renditivo de cada uno de estos entes, esto no implica que dentro de la rendición particular de cada municipio debería consolidarse la información de cada uno de estos entes, situación que no se verifica, dado lo ya expuesto respecto a la mera transferencia de los fondos para su administración por el funcionario externo a la hacienda municipal.
IX – IMPLICANCIA DE LA CREACIÓN DE ESTOS ENTES AL MOMENTO DEL CONTROL EXTERNO
Al momento de realizar el control en estos entes, nos encontramos con normativas propias alejadas de los marcos normativos y legales que las reglan. Por ejemplo, en numerosas oportunidades las normas de contratación no se conforman en consonancia con la Ley 10.027 y modificatorias. Dado que los mismo no tienen un fin diferenciado en particular con las actividades del Ente municipal, se confunden las actividades y sus fines, y los producto de los mismos son similares a los del municipio, como ya lo hemos expresado en los cuadro I y II, en palabras de Rezzoagli (2015; pag. 9-18) las mismas “…no dejan de ser por la composición de su capital y designación de sus directivos un brazo de la propia Administración matriz para realizar las actividades encomendada”.
Para ejemplificar lo aquí dicho, por ejemplo EMPATUR y EMCOTUR, son entes descentralizado con participación privada que se encargan del área de turismo, no sería esto una función de la Secretaria de Turismo, creada en el marco de los municipios. En estos ejemplos, observamos que se encaran campañas publicitarias de turismo local por parte de la administración central cumplimentando las normativas legales vigentes, así como por parte del propio ente bajo la sujeción de la reglamentación creada a tal fin donde muchas veces no cumplimenta los topes por contratación, la transparencia, el control, etc. También se ha visualizado confusión respecto a los empleados que llevan adelante dichas tareas, dado que por ejemplo en el EMPATUR, conviven empleado bajo el régimen del derecho privado y bajo el régimen del empleo público.
Situaciones como las descriptas, al no encontrándose consolidada la información en el municipio, dificulta el control externo, resultando complejo poder determinar realmente la superposición de tareas y si se cumplimentan los fines para los cuales fueron creados.
Además, estos organismos definen sus decisiones por actas de asambleas, muchas veces por resoluciones internas, los cuales ellos mismos definen como decisiones del directorio, asimilando esto a un ente privado, y tomando como fin de su creación el tratar de evitar los trámites burocráticos que caracteriza a la administración pública. Muchas veces evitando los procedimientos adecuados al momento del manejo de los fondos públicos. En esta instancia se verifica la inexistencia del acto administrativo, fundamental ante la toma de cualquier decisión en el ámbito público.
Asimismo, al momento de comenzar con las tareas de auditoria, al relevar el sistema de control interno nos encontramos que el mismo no se realiza o resulta ajeno al ámbito público. Este tipo de ente nos enfrenta, a diferentes desafíos respecto a su control por el Tribunal de Cuentas
X – CONCLUSIÓN
Retomando la conformación de nuestro Sector Público Municipal en la Provincia de Entre Ríos, nos encontraríamos con una Administración Centralizada, Organismos Descentralizados (los entes municipales del cuadro I y II) e Institutos de la Seguridad Social (aquí incluiríamos las Cajas de Jubilaciones y Pensiones Municipales no profundizadas en el presente trabajo) como parte integrantes de la Administración Pública no Financiera, encontrando en la Administración Pública Financiera a las Empresas Públicas Municipales (Termas de la Paz SA y Banco Municipal en liquidación).
Entendemos que resulta sumamente relevante que desde nuestro Organismo de Control se capacite en el cumplimiento de todo el marco legal señalado (Régimen Municipal, Ordenanzas de Contabilidad, de Responsabilidad Fiscal, etc.), procurando fortalecer los controles previos e internos de los municipios entrerrianos, así como el control posterior propio del Concejo Deliberante sobre la Cuenta Inversión de la totalidad del Sector Público Municipal.
Tal como lo hemos observado en el desarrollo del presente documento, la creación de estos entes municipales sería motivada principalmente por una huida del derecho público al privado, habiéndose demostrado a través de distintos enfoques, el alcance legal, contable, presupuestario y de control que le compete.
En tal sentido, concluimos que la planificación de las auditorías a desarrollarse en tales entes municipales requeriría obtener un mayor conocimiento de las normas legales que le son aplicables y una adecuada evaluación del sistema de control interno, procurando asimismo a través de los Informes de Auditoria de este Tribunal una mayor responsabilización de las autoridades del poder ejecutivo y legislativo sobre la marcha de tales organismos, así como de los responsables del control interno de los mismos.
Por último, no queremos dejar de mencionar la relevancia de la publicación de las finanzas públicas del Municipio en forma consolidada, así como de las gestiones propias del ente, exigencia establecida por las diversas normas citadas en el presente estudio permitiendo con ello el control de la propia ciudadanía.
El presente documento resulta un estudio de carácter técnico respecto al control externo de los municipios y demás entes descentralizados y empresariales, esperando que el mismo resulte un aporte a la deliberación y reflexión, así como al aprendizaje de nuestro Tribunal de Cuentas de Entre Ríos:
“La organización que se adapta sufre un proceso esencialmente reactivo y espera que las situaciones dicten el curso de la acción. La organización que “aprende” incorpora la deliberación, la reflexión y la previsión hacia el futuro” (Groisman y Lener; 2000).
BIBLIOGRAFIA
Adolfo Atchabahian, “Régimen jurídico de la gestión y del control en la hacienda pública”, tercera edición integralmente revisad, La Ley, Buenos Aires, 2008, página 937-942.
Constitución Nacional, reformada en el año 1994.
Constitución Provincial de 1933 y reformada en el año 2008.
Enrique Groisman y Emilia Lerner. “Responsabilización por medio de los controles clásicos”. En Congreso Científico del CLAD (coord.): La responsabilización en la Nueva Gestión Pública Latinoamericana. CLAD-BIDEUDEBA, Buenos Aires, 2000.
GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Fundación de Derecho Administrativo. Buenos Aires, 2013, Tomo I, Capítulo XIV; disponible https://www.gordillo.com/pdf_tomo1/capituloXIV.pdf. Fecha de consulta 17/08/22.
Ley de Administración Financiera 5.140
Ley Orgánica de Municipios 10.027 y modificatoria
Ley de Régimen Comunal Nº 10.644.
“Responsabilidad Fiscal Simplificada para Municipios”, Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal; disponible http://www.responsabilidadfiscal.gob.ar/wp- content/uploads/2019/01/Reglas-Municipios.pdf Fecha de consulta 17/08/22.
“Clasificador Presupuestario para el sector público municipal”; disponible https://www.foropresupuesto.org.ar/images/clasificadormunicipios.pdfFecha de consulta 17/08/22.
Rezzoagli, B. A. (2016). Investigación: “Nueva gestión pública, mutaciones organizativas y control externo: un análisis desde el sector público santafesino”. Ciencias Económicas, 2, 9-
18. https://doi.org/10.14409/ce.v2i0.5460Fecha de consulta 17/08/22.