Autores: Sergio Mena Paez; Carlos Alberto Gambina.

Fecha: 9, 10 y 11 de Noviembre del 2022.

ÍNDICE

Resumen	3
Metodología de la Investigación	4
Aclarando Temas	5
Nuestras Sociedades del Estado	8
Agentes del Control	13
Controlar o Sucumbir	15
Cierre	21
Bibliografía	24

RESUMEN

Como se dice en cualquier deporte al practicarlo hay que dejarlo todo, en realidad en todos nuestros actos de la vida, el corazón y la pasión es lo que nos muestra como somos, más allá que de ninguna forma esté asegurado el éxito de nuestros actos y trabajos, el habernos vaciados intentado nos debe dejar tranquilos.

Y dicho esto, quien todavía sigue leyendo estos primeros palotes se preguntarán que tiene que ver este concepto de vida con un congreso de tribunales de cuentas y con las sociedades del estado, ya que somos conscientes que no estamos en grupo de autoayuda.

Trataremos de explicarlo nuestro tema se denomina Controlar o Sucumbir en el Intento, este enunciado es una pregunta shakesperiana, basada en los párrafos más famosos del príncipe Hamlet que en sus palabras nos dice

“Ser o no ser, esa es la cuestión. ¿Qué es más noble para el alma sufrir los golpes y las flechas de la injusta fortuna o tomar las armas contra un mar de adversidades y oponiéndose a ella, encontrar el fin?…

¿Morir…dormir…dormir? Tal vez soñar! Sí, ese es el obstáculo. Porque ¿qué sueños tendremos en ese dormir de muerte, cuando nos hayamos liberado del tumulto de la vida? Es el temor a esos sueños el que nos hace vacilar.

¿Quién aguantaría los ultrajes y sarcasmos del tiempo, la brutalidad del opresor, las injurias del soberbio, las congojas del amor desdeñado, la lentitud de la ley, las insolencias del poder, las vejaciones de los indignos a los hombres de mérito, si es tan simple librarse de todo ello con un simple estilete?

Shakespeare ya nos enseñó hace más de 400 años sobre la importancia de enfrentarnos a nuestros miedos, a las dudas sobre qué camino tomar, a explorar y asumir nuevos riesgos, a evolucionar.

Humildemente trataremos de transmitir nuestra experiencia en el trabajo de auditoría en sociedades del estado desde hace varios años, y como venimos de una provincia vitivinícola, estamos añejados en una buena barrica.

METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN

Un ensayo es lo que pretendemos presentar, este género literario, presenta como características salientes las siguientes:

• Libertad temática

• Estilo amistoso en la escritura

• Puede incluir citas o referencias

• Sin una estructura definida, el autor escoge el orden en que desarrolla su argumento

• Su extensión depende del autor

• Dirigido a un público amplio y amigable

• Conocimiento pre existente

• Compromiso

Tal como manifestamos en la presentación el compromiso de nuestra parte está comprometido e indudablemente ustedes colegas son la prueba de ser un público amplio y amigable.

ACLARANDO TEMAS

Nuestro ensayo “Controlar o Sucumbir en el Intento” está basado en un trabajo de campo que se realiza en una Sociedad del Estado de la Provincia de San Juan, y como auditores contadores que somos sentimos la obligación de “aclarar temas” como introducción antes del desarrollo del mismo.

Cuando hablamos de “sociedades del estado” lo hacemos genéricamente, no estamos hablando solamente de las Sociedades del Estado reguladas por la Ley 20705, hacemos referencia de todo tipo de sociedades o empresas en donde el Estado es propietario parcial o totalmente del capital social y/o accionistas de las mismas con igual criterio.

Cuando nos referimos a órganos de control lo hacemos tratando de abarcar a todos, tribunales de cuenta, sindicaturas, auditorías generales, o como se denominan, todos organismos públicos de control externo de la República Argentina y dentro del marco legal que las regulen y las facultades que les han sido conferidas.

El marco general que regulan a todo tipo de empresas o sociedades y su vínculo con los órganos de control en síntesis son:

Las Empresas de Estado fueron creadas por Ley 13683, que determina al rol y las incumbencias del Estado en el artículo primero y de sus párrafos más importantes se destacan:

“…las actividades de carácter industrial, comercial o de explotación de servicios públicos de igual naturaleza, que el Estado, por razones de interés público, considere necesario desarrollar, podrán llevarse a cabo por medio de entidades que se denominarán genéricamente “Empresas del Estado”…”

El control de las empresas se menciona en distintos artículos: si hablamos del Síndico el artículo tercero establece:

“… el Poder Ejecutivo, por conducto de la Secretaría de Hacienda designará con carácter de síndico en cada empresa del Estado a un funcionario permanente de ese departamento, cuyas obligaciones y derechos serán los siguientes: a) Asistir con voto consultivo a las sesiones del directorio de la empresa u organismo que haga sus veces;

b) Asesorar a la Secretaría de Hacienda acerca de la situación financiera de la empresa, así como también en cuanto concierne a la incidencia que sobre el Tesoro nacional pudiera tener la gestión económica de la misma; y c) Verificar los actos

acordados por la empresa que directa o indirectamente afecten al Tesoro nacional, que comporten una transgresión al ordenamiento legal-financiero de la misma o cuyas proyecciones en otras órbitas de la administración nacional pudieran afectar a las finanzas estatales, informando a la Secretaría de Hacienda cuando a su juicio se adopten resoluciones de ese carácter.

La sindicatura que se establece por este artículo será cumplida independientemente del cometido que compete en la materia al Tribunal de Cuentas de la Nación con arreglo a las disposiciones pertinentes…”

La mención de los órganos de control está prevista en el artículo sexto y noveno, El artículo sexto, establece:

“…El Tribunal de Cuentas de la Nación ejercerá el control de los organismos a que se refiere la presente ley, mediante el procedimiento de auditoría contable, en todos los aspectos relacionados con su desenvolvimiento legal, económico, financiero y patrimonial…

1. Fiscalizar el desarrollo del presupuesto integral sobre la base de la correspondiente contabilidad financiera conforme las normas del Tribunal de cuentas…”..

• Verificar el movimiento y la gestión del patrimonio, así como los resultados de la explotación,
• Observar todo acto u omisión que contravenga las disposiciones legales, reglamentarias y estatutarias a que deban ajustarse las empresas…”

El artículo noveno dice:

“…A los efectos del control que le compete, el Tribunal de Cuentas de la Nación podrá destacar en cada empresa representantes auditores con funciones continuas o periódicas,  según  las  necesidades  y  características  de  cada  entidad…. La intervención de dicho cuerpo o de sus representantes será en general posterior a los hechos, no obstante lo cual podrá realizarse previa o simultáneamente cuando, a su juicio, así lo exijan las circunstancias…”.

Las Sociedades de Economía Mixta fueron creadas por el Decreto Ley 15349 que en su artículo primero determina:

“… Se denomina sociedad de economía mixta la que forma el Estado Nacional, los Estados provinciales, las municipalidades o las entidades administrativas autárquicas dentro de sus facultades legales, por una parte, y los capitales privados por la otra, para la explotación de empresas que tengan por finalidad la satisfacción de necesidades de orden colectivo o la implantación, el fomento o el desarrollo de actividades económicas…”

Respecto al control su artículo tercero manifiesta:

“…Salvo las disposiciones especiales que en el presente título se establecen, regirán para las sociedades de economía mixta, las disposiciones contenidas en el Código de comercio, relativas a las sociedades anónimas…”

Y ya que hablamos del Tribunal de Cuentas de la Nación, este nació de la mano del Decreto Ley 23354 el 31 de diciembre de 1956, y en su artículo octavo establece su creación y además dice:

“…Su institución, permanencia y gestión se la rodea de las máximas facultades e independencia para que su misión constituya una absoluta garantía de una cabal fiscalización de la gestión financiera y patrimonial realizada por intermedio de las distintas jurisdicciones administrativas del Estado…” y los gobernantes fueron modificando sus funciones, haciéndolo desparecer y creando otros organismos como la SIGEN y AGN-

Las Sociedades Comerciales, nacen a parir de la Ley 19550, y el Estado puede integrar este tipo de sociedades ya sea que tenga participación mayoritaria o no, y respecto del control nace la importante figura del Síndico y en su articulado se determinan las funciones y facultades.

Las Sociedades del Estado surgen a partir de la Ley 20705, que en su artículo primero establece

“… Son sociedades del Estado aquellas que, con exclusión de toda participación de capitales privados, constituyan el Estado Nacional, los Estados provinciales, los municipios, los organismos estatales legalmente autorizados al efecto o las sociedades que se constituyan en orden a lo establecido por la presente ley, para desarrollar actividades de carácter industrial y comercial o explotar servicios públicos…”

Respecto al control su artículo sexto establece:

“…No serán de aplicación a las sociedades del Estado las leyes de contabilidad, de obras públicas y de procedimientos administrativos…”

Sociedades Anónimas Unipersonales creada por Ley 26994, que introduce una modificación al artículo primero de la Ley General de Sociedades

“Habrá sociedad si una o más personas en forma organizada conforme a uno de los tipos previstos en esta ley, se obligan a realizar aportes para aplicarlos a la producción o intercambio de bienes o servicios, participando de los beneficios y soportando las pérdidas.

La sociedad unipersonal sólo se podrá constituir como sociedad anónima. La sociedad unipersonal no puede constituirse por una sociedad unipersonal…”

Respecto al control se encuentra sujetas a fiscalización estatal permanente, de acuerdo al agregado del inciso 7º al artículo 299 de la Ley 19.550, llevado a cabo por el Código Civil y Comercial.

Ante cualquier duda, consulte al abogado de su confianza y luego de este baño jurídico, tenemos que confesar que este ensayo, forma parte de una saga de ponencias sobre sociedades del estado, que en orden cronológico son:¿Alcanza el Control Externo en las Sociedades del Estado?,¿Las Sociedades del Estado se crean para alejarse del Control?, y ¿Es un problema controlar las empresas del estado?, cada con un punto de vista distinto, pero en la verdad tratar de escribir evitando el “copiar y pegar”, es difícil, todos los trabajos, tienen un hilo conductor que es la relación entre el control y las sociedades del estado, por lo que pedimos perdón, esperamos que el público se renueve o tenga poca memoria.

NUESTRAS SOCIEDADES DEL ESTADO

De la provincia de donde provenimos, las sociedades del estado que están bajo la órbita del Tribunal de Cuentas son:

Obras Sanitarias Sociedad del Estado –O.S.S.E.-: creada por Ley 238 –A- empresa cuyo objeto principal es brindar el servicio de agua, desagües cloacales y obras de saneamiento, dependiente del Ministerio de Planificación e Infraestructura. Es la empresa del estado más antigua en la provincia, surgió de la mano de Obras Sanitarias de la Nación en la década del ’80, cuando se produjo el traspaso de la Nación a las provincias del servicio de agua y cloaca.

Energía Provincial Sociedad del Estado –E.P.S.E.-: creada por Ley 791-A- cuyo objeto es el estudio, exploración, explotación, industrialización y administración de todos los recursos energéticos provinciales, construcción, renovación, ampliación, conservación, explotación y administración de las obras y centrales generadoras de energía, dependiente del

Ministerio de Planificación e Infraestructura. A través de esta sociedad del estado, se consiguió la construcción sobre el Río San Juan del Dique Caracoles que incluye dos turbinas de generación de electricidad de 600 Gwh, el Dique Punta Negra que también incluye dos turbinas para la generación de energía eléctrica de 296Gw; y se encuentra en construcción el Dique Tambolar que también incluye turbinas para la generación de energía eléctrica de 343Gw, formando las tres obras del Circuito de aprovechamiento Múltiple del Río San Juan

También bajo esta sociedad se ha construido la Planta Piloto de Generación Fotovoltaica San Juan I de 1,2 MWp para desarrollar la generación de energía solar, y en una segunda etapa la producción de paneles solares.

Gas Provincial Sociedad del Estado, creado por Ley 1350-A- cuyo objeto es dedicarse la distribución o sub distribución de gas en la provincia, dependiente del Ministerio de Planificación e Infraestructura.

Distribuidora Eléctrica de Caucete SA –D.E.C.S.A.-, donde el estado provincial es el propietario de las acciones, es una Sociedad Anónima, donde los accionistas son el Gobierno de la Provincia de San Juan que suscribió la totalidad de las acciones clases A y B y Servicios Eléctricos Sanjuaninos que suscribió la totalidad de las acciones clase C. y por la disolución de dicha empresa las acciones fueron transferidas con posterioridad a Obras Sanitarias Sociedad del Estado

Tiene la particularidad que se encuentra intervenida por su principal accionista que es el Estado Provincial por lo que no cuenta con los órganos establecidos en el punto 6º del Acta Constitutiva (Directorio y Comisión Fiscalizadora), por lo que si bien es una Sociedad Anónima, en su funcionamiento actúa como una Sociedad del Estado.

El objeto principal de la sociedad es la distribución de energía eléctrica del departamento de Caucete; en forma accesoria también ha instalado en toda la Provincia de San Juan más de 200 equipos de generación eléctrica fotovoltaica en zonas alejadas de las redes eléctricas convencionales, la operación y mantenimiento de dicho equipos que forman parte del Servicio Eléctrico en el Mercado Rural Disperso de la Provincia de San Juan, todo ello en el marco del Proyecto de Energías Renovales en Mercados Rurales, suscripto entre el Poder Ejecutivo de la Provincia y el Ministerio de Planificación de la Nación.

Garantía San Juan SAPEM creada a través de la Ley 1271-A, que es una Sociedad Anónima con Participación Estatal Mayoritaria, cuyo objeto es el desarrollo de proyectos productivos con garantía a efectos del acceso a líneas de crédito tanto sean públicas como privadas.

Cannabis Medicinal San Juan Sociedad del Estado -CANME San Juan Sociedad del Estado- creada a través de la Ley 1951-A, con la idea de que la provincia sea una de las pioneras de Argentina en la producción y elaboración de aceite de cannabis con fines medicinales.

En el pasado, también existían otras sociedades del estado, Servicios Eléctricos Sanjuaninos Sociedad del Estado y Banco de San Juan SA, ambas privatizadas en la década del noventa.

La primera era la que prestaba el servicio de distribución de energía a toda la provincia, se concesionó el servicio a la empresa Energía San Juan SA de origen chileno, y “a la luz de la concesión” nació un ente regulador Empresa Provincial Regulador de la Electricidad San Juan –E.P.R.E.- actuando de ente de control sobre las distribuidoras de energía, en la realización de las audiencias para fijar los cuadros tarifarios y también en el pago de subsidios provinciales a los distribuidores de energía, entre otras funciones.

La segunda era el banco de la provincia, que desde su creación hasta el año 1996 tenía en su conformación capital estatal mayoritario, por lo que las autoridades superiores como Presidencia, Directores y Síndicos eran funcionarios designados por el gobierno provincial de turno.

Luego de la venta parcial del paquete accionario, Banco de San Juan SA presenta una participación privada mayoritaria, y el estado provincial es propietario de menos del 20% del paquete accionario, por dicho motivo participa en la conformación del directorio y de sindicatura, ambos funcionarios designado por el Poder Ejecutivo Provincial; en la actualidad es el agente financiero de la provincia.

AUDITANDO SOCIEDADES DEL ESTADO

Nuestro trabajo cotidiano de auditoría se desarrolla en Obras Sanitarias Sociedad del Estado –O.S.S.E.-, y a partir de este momento lo identificaremos genéricamente como “ente” u “organismo” y sobre el cual realizaremos nuestro ensayo, con las limitaciones y responsabilidades particulares establecidas por el reglamento para la presentación de trabajos en congresos y jornadas de tribunales de cuentas.

El organismo fue creado por Ley Provincial 238-A y a efectos de entender su funcionamiento y el marco donde se desarrolla nuestro trabajo citamos distintos párrafos de diversos artículos:

“…… con sujeción a la ley de creación y a las disposiciones de las leyes nacionales 20705 y 19550 y sus modificatorias que le fueren aplicables

“…la competencia para entender en todos los asuntos relativos a la administración y control de los servicios de provisión de agua potable, desagües cloacales e industriales y de saneamiento básico en general, en la Provincia de San Juan, una vez operadas a su favor las transferencias definitivas de los servicios, cuya explotación se encontraba a cargo de la Empresa Obras Sanitarias de la Nación y de la Dirección de Obras Sanitarias de la Provincia, así como los que en el futuro le sean encomendados o atribuidos por disposiciones, o mediante convenios.

“… a) el patrimonio de la Empresa Obras Sanitarias de la Nación…b) Con el patrimonio de la Dirección de Obras Sanitarias de la Provincia…”

“…La remuneración del Director, en su carácter de Presidente de la Sociedad…y el Síndico…”

“…la Sociedad instrumentará un sistema de Auditoría Interna de Orden Técnico y Administrativo-Contable….”

“…La Secretaría de Estado de Hacienda, a través de la Contaduría General de la Provincia, ejercerá la Fiscalización Externa de la Sociedad, mediante la aplicación de normas específicas a este tipo de sociedades, en las oportunidades que determine semestralmente como mínimo…”

Debemos aclarar que desde la sanción de la constitución de la provincia de San Juan que da creación al Tribunal de Cuentas que en su artículo 256 manifiesta “…habrá un Tribunal de Cuentas con jurisdicción en toda la Provincia y con poder suficiente para aprobar o desaprobar la legitimidad en la percepción e inversión de caudales públicos hecha por los funcionarios y empleados de todos los poderes públicos, entes de la administración centralizada, descentralizada…”. El control del ente es realizado por nuestro Tribunal de Cuentas, que cuenta con un plazo de un año a partir de la presentación de la mencionada cuenta para aprobar, recomendar, observar, desaprobar y formular cargos.

Ya entrando en nuestra materia y como un tentempié contable contamos que el ente anualmente confecciona un Plan de Acción, Presupuesto, Cálculo de Recursos y Planta de Personal, que forma parte de la ley de presupuesto de la provincia, el que es aprobado anualmente por la Cámara de Diputados de la Provincia.

Sus Estados Contables son presentados conforme las normas contables profesionales, siendo certificados ante el Consejo Profesional de Ciencias Económicas de San Juan, actuando como auditor independiente un profesional externo al organismo contratado a dicho efecto.

Los mencionados Estados Contables son aprobados anualmente por Decreto del Poder Ejecutivo de la Provincia de San Juan, sin mediar ningún tipo de auditoría, ya que dicha aprobación se efectúa más allá del accionar del Tribunal de Cuentas.

Respecto al control interno del organismo el mismo presenta las siguientes características divididas entre debilidades (NO) y fortalezas (SI)

Las debilidades son:

NO cuenta con la implementación de un manual de funciones, que hace que la organización se precarice.

NO cuenta con la implementación de un sistema administrativo informático integral, que hace que cada sector actúe como una isla, se reproduzcan registraciones de una misma operación y se utilicen como fuente documental planillas de cálculo que por su condición carecen de normas de seguridad y/o inviolabilidad.

NO forma parte del Sistema Integrado de Información Financiera -S.I.I.F.- que es el sistema registral de la provincia de San Juan

NO realiza el correspondiente Inventario físico de los bienes de la sociedad al cierre del ejercicio.

NO forma parte de los Estados Contables un informe de Auditoría Interna.

NO existe funcionario alguno que realice Control Interno a Priori con facultades de intervenir en trámite administrativo alguno.

NO existe independencia entre el ente con el auditor interno ya que es personal de carrera y tiene una relación de dependencia.

NO planifica correctamente las obras, por lo que posteriormente las mismas sufren cambios en su ejecución, plazos y montos contratados.

NO existe independencia entre el ente con el síndico ya que es un cargo político, designado por el Poder Ejecutivo.

NO cuenta con una real autonomía de recursos ya que depende funcionalmente de financiamiento externo que es la propia provincia u organismos nacionales, donde los fondos son utilizados tanto sea para gastos corrientes como para obras de infraestructura.

Las fortalezas son:

SI cuenta con su propio régimen de compras por módulos aprobado en sus orígenes por un Decreto del Poder Ejecutivo, donde se utiliza un sistema de módulos para las notas de pedido y su importe es equivalente al menor sueldo básico del nivel inferior, y a partir de ello se establece un régimen a partir de módulos se efectuarán cada las contrataciones.

SI cuenta con sus propios recursos por la venta del servicio de agua potable y cloacas.

SI cuentan con una estructura de profesionales técnicos en las áreas de administración, ingeniería y asuntos legales.

SI suministran aguan potable en la mayoría de los departamentos provinciales.

Como se advertirá son bastantes más las debilidades, lo que grafica que el trabajo de auditoría es dificultoso, usando una licencia “como remar en dulce de leche”.

AGENTES DEL CONTROL

Los agentes internos y externos que conviven en el ente son Auditor Interno Contables, Auditor Interno Ingeniero, Contador Certificante, Síndico y Órgano de Control Externo

Auditor Interno de acuerdo a las incumbencias profesionales que tenga puede ser un contador, licenciado en administración de empresas e ingeniero.

El rol de la auditoría interna es medir, evaluar la confiabilidad y eficacia de las actividades de control sobre los sistemas para determinar su eficiencia. La actividad debería estar puesta al servicio de la dirección y a diferencia de la auditoría externa que emite opinión acerca de la razonabilidad de la información contable; la cual es de interés de la comunidad.

En el caso que nos ocupa el cargo de auditor Interno es desarrollado por un equipo integrado por contadores públicos e ingenieros, que son empleados del propio órgano, realizan auditorías de control interno y eleva sus informes a su superior, o sea el órgano de administración que puede ser un gerente, directorio y/o presidente conforme el organigrama del organismo.

Contador certificante de los Estados Contables, realiza su tarea conforme las normas de auditorías vigentes, preparando los mismos siguiendo los lineamientos enunciados en las

Resoluciones Técnicas Nº 8, Nº 9, Nº 41 de Valuación (para entes pequeños) y Nº 6 modificada por Nº 19 de la F.A.C.P.C.E. y que básicamente planifica su trabajo a efectos de obtener una seguridad razonable sobre los estados contables, que estén libre de incorrecciones significativas, partiendo del criterio profesional y teniendo en cuenta el funcionamiento del control interno.

La tarea que realiza está limitada al tiempo, descansa sobre las registraciones efectuadas en el organismo, realiza asientos de ajuste, planifica su tarea en base al informe del auditor interno y estructura el balance a los estados y cuadros obligatorios del consejo profesional certificante.

En nuestro caso práctico, anualmente el organismo contrata un contador independiente que solo da forma a los estados contables conforme los modelos existentes, no realizando auditoría alguna.

Síndico su figura proviene de la Ley 19550 de Sociedades Comerciales y sus atribuciones se encuentran establecidas en el artículo 294, como se trata de una sociedad del estado es la propia Ley 20705, quien nos remite a la ley de sociedades.

De las mismas surgen la atribución de fiscalizar la administración, a su criterio y por lo menos una vez cada tres meses, verificar las disponibilidades, el cumplimiento de las obligaciones, asistir a las asambleas, presentar un informe escrito y fundado sobre la situación económica y financiera de la empresa, entre otras.

Es decir este sería el primer control instrumentado por la ley que pesa sobre el organismo.

El trabajo de control del síndico se encuentra plasmado en el siguiente párrafo que forma parte de su informe año tras año y que claramente limita su trabajo y nos muestra como específicamente lo hace “…para ello la evaluación se circunscribe a la razonabilidad de la información que brindan los documentos examinados y su congruencia con la restante, sobre las decisiones societarias y la adecuación de dichas decisiones a la ley y estatutos…”, todo lo que pensamos respecto a esta limitación seguramente será compartido por todos ustedes.

Si bien la figura del síndico al que se le asignan funciones de control, es similar tanto sea para empresas privadas como para sociedades del estado, nos surge el interrogante sobre la independencia que tiene con el ente que se encuentra a su cargo.

La respuesta a nuestra pregunta es negativa, y está fundamentada en que es un funcionario designado por el Poder Ejecutivo, es decir ocupa un  cargo político, que dura

igual que la gestión del gobernante de turno, por lo que salvo razones de fuerza mayor perduran por el término legal de cuatro años.

Además utilizando la estadística, la historia y la carrera que desarrollan los síndicos en el ente, una vez designados por el poder ejecutivo, con el tiempo se trasladan a otras áreas o poderes, convirtiéndose en jueces, ministros, presidentes de la misma empresa del estado, contadores del organismo, jefes del departamento jurídico.

Es decir sin emitir un juicio sobre la calidad profesional de cada uno de ellos, es claro el vínculo y la limitación en el ejercicio de sus funciones.

El Órgano de Control Externo es el Tribunal de Cuentas, representado por auditores, fiscales, vocales, que cumplen diferentes roles, donde las funciones y responsabilidades se encuentran determinadas dentro de la Ley 1100-E.

La tarea de auditoría se enmarca en el Juicio de Cuentas y la función está explicitada sintéticamente por el siguiente párrafo que determina“…tendrán a su cargo el análisis de las rendiciones de cuentas, de la documentación que respalde las mismas y demás antecedentes vinculados a la materia de esta Ley; debiendo producir los Informes de Auditoría…”.

La función del Fiscal de Cuentas se desarrolla dentro de la etapa de fiscalización y sus funciones en términos generales son: recibir la cuenta, aprobar o desaprobar su ingreso, emitir dictamen fundado en base al informe de auditoría aprobando o desaprobando la cuenta, formular cargos y/o reparos.

La función del Vocal del área, también determinado en el articulado de la ley, establece que debe intervenir en las tres etapas del Juicio de Cuentas, supervisión en la fiscalización dentro del proceso de auditoría, aconsejar al tribunal la aprobación o no de la cuenta.

La función del tribunal en pleno, es la de formular cargos, reparos, emitir fallos, recomendaciones, decretos y resoluciones.

CONTROLAR O SUCUMBIR

El presente ensayo puede plantearse como una hipótesis a partir de un caso práctico, y esta apreciación es pretenciosa pero no ambigua.

Es pretenciosa por la dificultad de plasmar en palabras la problemática, por otro lado no es ambigua porque pretendemos dar una respuesta definitiva, y para ello decidimos realizar el ensayo sobre un caso real.

La teoría afirma que “…Toda hipótesis constituye un juicio, una afirmación o una negación de algo….Las hipótesis son proposiciones provisionales y exploratorias y, por tanto, su valor de veracidad o falsedad depende críticamente de las pruebas empíricas disponibles. En este sentido la repetición de los resultados es fundamental para confirmar una hipótesis como solución de un problema^…”“…una hipótesis de investigación representa un elemento fundamental en el proceso de investigación, después de formular un problema, el investigador enuncia la hipótesis, que orientará el proceso y permitirá llegar a conclusiones concretas del proyecto que recién comienza…”

La hipótesis planteada es en base a un trabajo de campo efectivo y desarrollado en el tiempo, que puede arrojar un resultado afirmativo o negativo, es decir llegar a la conclusión que el control es posible en las sociedades del estado o sucumbimos en el intento.

El organismo que auditamos no solo brinda el servicio de agua potables y cloacas en la mayoría de los departamentos de la provincia, en la actualidad está abocada en el desarrollo de una obra de infraestructura de una gran magnitud y con proyección de más de cincuenta años, esta obra es el Acueducto Gran Tulum y es sin duda la obra más importante con el presupuesto más elevado en la actualidad del Gobierno de la Provincia de San Juan.

Previo al desarrollo del tema debemos aclarar que solo haremos referencia a actos de dominio público plasmadas en leyes, licitaciones, decisiones, leyes e informes técnicos y por lo que dicha información se encuentra respaldada por el Derecho de Acceso a la Información Pública Ley 27275 para todos los ciudadanos.

La mencionada obra su proyección y planificación nació hace más de diez años, es una obra clave, dado que apunta a asegurar el abastecimiento de agua potable al Gran San Juan, más los departamento de Pocito, Ullum y Zonda, proyectada para cubrir las necesidades de una población proyectada de un millón de habitantes para dentro de 50 años.

El análisis y sus conclusiones la dividiremos en dos aspectos, el financiero por un lado y la obra en sí por el otro, más allá que en distintos momentos los actos y controles se efectúan concomitantemente.

Financieramente debemos mencionar los siguientes instrumentos mediante una línea de tiempo:

18-12-2014 se sanciona la Ley 1294-I por parte de la Cámara de Diputados de la Provincia que en su artículo Primero “…Autoriza al Poder Ejecutivo de la Provincia de San Juan, a endeudarse hasta la suma de DINARES KUWAITIES QUINCE MILLONES (K.D.

15.000.000,00) equivalentes a Dólares Estadounidenses Cincuenta y un millones (U$S 51.000.000,00), con más sus intereses para el financiamiento de la obra Acueducto Gran Tulum…”

23-12-2014 se suscribe Acta complementaria del Convenio de Asistencia y Cooperación Mutua Nº 7, entre el gobierno de la provincia de San Juan con el ente en su cláusula segunda se establece “…LA PROVINCIA” se compromete a costear la Obra Acueducto Gran Tulum con fondos del Tesoro Provincial y aportar todos aquellos otros recursos materiales necesarios para la realización de las tareas…”

Respecto al presupuesto original en el mismo convenio en su cláusula tercera determina “…LA PROVINCIA” le encomienda al organismo efectuar una Licitación Pública a fin de contratar la adquisición de materiales y la obra civil, contando con presupuesto por $ 875.755.893,86…”

02-03-2017 se suscribe entre la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio de Interior, Obras Públicas y Vivienda de la Nación y el Gobernador de la Provincia de San Juan el Convenio de Cooperación y Financiación para la provisión de materiales del Acueducto Gran San Juan, donde en la cláusula tercera: “…la subsecretaría se compromete a colaborar…para la ejecución de la obra hasta la suma de ….$ 414.653.578,47 sujeto a la disponibilidad de fondos…..la provincia asume el costo de la contratación para la ejecución de la obra que no sea financiada por la subsecretaría y que asciende a …$ 1.584.699.811,98…”

01-06-2017 se sanciona la Ley 1595-A por parte de la Cámara de Diputados por el cual se aprueba el Convenio de Cooperación y Financiación para la provisión de materiales del Acueducto Gran San Juan, entre la Nación y la Provincia.

18-07-2017: Decisión 656: se aprueba el Convenio de Cooperación y Financiación para la provisión de materiales del Acueducto Gran San Juan. Por $ 1.170.046.233,51.

06-06-2019 se sanciona la Ley 1920-A que determina la Ley de Adecuación de Precios para la Provisión de Bienes o prestación de Servicios.

13-11-2019 mediante Decreto Nº 1675-2019 se aprueba el Acta de Asistencia y Cooperación Mutua entre el Gobierno de la Provincia de San Juan y el organismo, por el cual se aprueba el nuevo costo total de la obra en $ 5.899.460.343,87.

16-12-2020 por Acta de Asistencia y Cooperación Mutua entre el Gobierno de la Provincia de San Juan y el organismo que incluye la ampliación de la Licitación Pública 2223 “Provisión de Cañerías y Piezas Especiales de Acero Inoxidable – Acueducto Gran Tulum,

aprobada por Decisión Nº 921/2020, se determina el nuevo costo de la obra en $ 9.483.835.428,25.

Tal como se advierte todos los fondos ingresados al ente son en carácter de Subsidio, donde nuestra actuación se desarrolla en el marco del control de legalidad, que implica la verificación de las normativas, el impacto en el presupuesto del organismo, y el efectivo ingreso de los fondos.

El endeudamiento del Gobierno de la Provincia con los fondos kuwaitíes y/o el Estado Nacional, como así también el pago de dichos préstamos, no forma parte del presente, por corresponder su análisis a otro sector del Tribunal de Cuentas.

Respecto a la tarea de auditoría, se realiza un cruzamiento entre lo registrado en el los Estados Contables del organismo con lo que muestra el Sistema Integrado de Información Financiera de la Provincia –S.I.I.F.-, que es una tarea compleja por la diferencia en la registración entre la Contaduría General de la Provincia que lo hace por el sistema del Devengado y por el total de cada transferencia y el ente realiza la registración por el método del percibido y por cada ingres; situación que se agrava por la falta de comunicación y documentación entre las dos partes..

Así ha dado como resultado que se han verificado errores, que a la postre han terminados en Ajustes de Resultados de Ejercicios Anteriores –AREA- determinados por estos auditores y registrados por el organismo.

Volviendo al tema del ensayo y la hipótesis planteada, podemos decir que en este aspecto el control es concreto, más allá de las dificultades de reunir la documentación y las pruebas de fundamentación en las auditorías de cada ejercicio.

Respecto a la obra, que implica la verificación de las erogaciones, la misma se divide en adquisición de cañerías de dos tipos de materiales de Acero Inoxidable y de Piezas Especiales de Polietileno de Alta Densidad P.E.A.D y P.V.C., en ambos casos los adjudicatarios resultaron siempre dos empresas tanto sea por el proceso de licitación pública o contratación directa y que como se observará los montos contratados originales se han visto multiplicados en casi cinco veces.

También se licitó y adjudico la obra civil a una UTE, que presenta serios problemas de postergación de plazos por cambios en el proyecto original de la obra.

En este punto la auditoría partiendo que las incumbencias o facultades del control es de tipo legal, se cubren distintos ángulos que pasan por la licitación, adjudicación,

certificación de obra, adicionales de obra, readecuaciones de precios de contratos, redeterminaciones de precio de certificados de obra o entrega de materiales.

Siguiendo el principio ya desarrollado, sintéticamente se confecciona una línea de tiempo, donde la denominación de las normas legales en el ente se llaman Decisiones, aclarándose que se omite identificar el nombre de las empresas adjudicatarias que son tres tal como se manifestó anteriormente.

04-08-2015 por Decisión 679 se aprobó el trámite de Licitación Pública 2224 “Provisión de Cañerías y Piezas Especiales de Polietileno de Alta Densidad” Acueducto Gran Tulum, por la cual se adjudica en la suma de $ 61.235.936,21…”

11-08-2015 por Decisión 689 se aprobó el trámite de Licitación Pública 2223 “Provisión de Cañerías y Piezas Especiales de Acero Inoxidable” Acueducto Gran Tulum por la cual se adjudica en la suma de $ 351.728.185,71…”

23-03-2016 por Decisión 200 se aprueba el Acta Acuerdo de Readecuación de Contrato suscripto el 22-03-2016 entre el presidente del ente y la adjudicataria de la Licitación Pública 2223 por la cual se reconoce la diferencia presupuestaria de la oferta efectuada por la empresa Contratada, acordándose un incremento de la oferta en un sesenta y cinco (65%) resultando el nuevo monto de Contrato igual a $ 580.351.506,42…”

23-03-2016: por Decisión 201 se aprueba el Acta Acuerdo de Readecuación de Contrato suscripto el 22-03-2016 entre el presidente del ente y la adjudicataria de la Licitación Pública 2224 por la cual se reconoce la diferencia presupuestaria de la oferta efectuada por la empresa Contratada, acordándose un incremento de la oferta en un cincuenta y cinco (55%) resultando el nuevo monto de Contrato igual a $ 94.915.701,13.”

Interrumpiendo la línea de tiempo debemos mencionar que estos dos últimos actos administrativos se produjeron a posterioridad del cambio de gobierno a fines del 2015, con la consecuente liberación del valor del dólar. Estas decisiones generaron una actuación de auditoría previo al análisis de la cuenta general del ejercicio, ya que se advirtieron presuntas fallas y faltas administrativas, no obstante los informes confeccionados, si lo relacionamos con el ensayo sucumbimos en el intento.

16-02-2018 por Decisión 090 se adjudica la Licitación Pública N 2348 se adjudica a la misma empresa ganadora de la licitación Nº 2224 por la Provisión de Cañerías, Piezas Especiales de P.E.A.D. y P.V.C. y Piezas de Regulación para el Acueducto Gran Tulum” por

$ 1.398.126.851,22.

06-06-2019 se sanciona la Ley 1920-A de Adecuación de Precios para la Provisión de Bienes o prestación de Servicios.

14-06-2019 por Decisión 494 se aprueba el Acta Acuerdo de READECUACION DE CONTRATO con la firma adjudicataria de la Licitación Nº 2224, por lo que el nuevo monto del contrato asciende a la suma de $ 3.226.193.054,13

En esta línea debe mencionarse que el proceso de readecuación de contrato se efectuó siguiendo el criterio de “esfuerzo compartido” producto básicamente por el aumento del dólar y la inflación, sin aplicarse el procedimiento establecido por la Ley 1920-A que fue sancionada específicamente para cubrir esta situación.

Esta situación fue advertida y observada por auditoría, no obstante el resultado de la mencionada intervención fue nuevamente frustrante, ya que el ente continuó con dicho procedimiento en posteriores readecuaciones de los contratos, en conclusión hablando futbolísticamente el equipo de sucumbimos concretó el segundo gol.

14-8-2018 por Decisión Nº 815 se aprueba el trámite de la Licitación Pública 2433 por la cual se adjudica a una UTE la obra civil por la suma de $ 1.997.741833,94

03-09-2019 por Decisión 800 se aprueba una contratación directa con la adjudicataria de la Licitación 2223 en concepto “ocupación y utilización de predio”. Esta contratación directa, se respalda en el hecho que al verse modificados los plazos de la obra civil por cambios en el proyecto original y los caños están en la planta sin ser trasladados a la obra, al proveedor se le paga un alquiler por ocupar parte de la planta física de la empresa.

Esta contratación directa fue observada por auditoría y formó parte de las recomendaciones al momento de aprobar la cuenta de dicho ejercicio, en la actualidad el contrato de alquiler sigue vigente con el mismo procedimiento, solamente se cambió que la tasación del contrato de alquiler lo hace un órgano del estado, por lo menos una caricia a la alicaída defensa de control.

25-09-2020 por Decisión 859 por la cual se aprueba el Acta de Readecuación de Contrato formalizado a partir de la Licitación Pública 2223 de $ 412.664.668,43.

01-10-2020 por Decisión 898 por el cual se aprueba el Acta Acuerdo de Contrato de Provisión de Materiales con la firma adjudicaría de la Licitación 2348, una nueva readecuación de precios, por lo que el total de la contratación asciende a $ 4.095.046.714,41.

07-10-2020 por Decisión 921 se aprueba el acta con la empresa adjudicataria de la Licitación 2223 por la provisión total de soldaduras para unir las cañerías y/o piezas

especiales de Acero Inoxidable siendo una contratación directa por un monto total de $ 508.154.115,99.

En esta línea debe mencionarse que el proceso de readecuaciones de contrato se efectuó siguiendo el criterio de esfuerzo compartido producto básicamente por el aumento del dólar y la inflación, sin aplicarse el procedimiento establecido por la Ley 1920-A que fue sancionada específicamente para cubrir esta situación., sumado a ello una nueva contratación directa. Mediante la intervención del Poder Ejecutivo a través del Acta de Asistencia y Cooperación Mutua entre el Gobierno de la Provincia de San Juan y O.S.S.E. del 16-12- 2020, ratificó lo actuado por el ente tanto sea por la readecuación como por la contratación directa, por lo que el resultado de las observaciones de control fue nuevamente frustrante, y si habláramos futbolísticamente “se vino el tercero” del equipo de sucumbimos.

En el año 2021 en favor de la adjudicataria de la Licitación Pública 2223, se realizaron tres redeterminaciones de certificados de obra por $ 583.005.330,00, $ 619.599.782,16 y $ 650.201.510,18, respecto a la adjudicataria de la Licitación Pública 2348, se aprueba una nueva Readecuación de precios por el cual el total del contrato es de $ 5.307.581,27.

En ambos casos se cumplió el procedimiento de la Ley 1920-A por lo que se cumplieron todas las recomendaciones de auditoría y tribunal de cuentas, por suerte control con insistencia empieza a producir efecto.

Con la finalidad de llegar al punto del ensayo respecto si el control puede desarrollarse o morir en el intento, es que no se desarrolla en forma específicamente todo el trabajo de auditoría que se realiza al momento del análisis de la cuenta general del ejercicio, atento que la finalidad es otra, no pretendemos explicar el desarrollo de la auditoría, verificamos los certificados de obra, verificamos las licitaciones, asistimos a la obra, trabajamos en equipo con el ingeniero.

Nuestra pretensión era presentar situaciones reales y el resultado de las mismas, obviamente sin poder describir en su totalidad los hechos, actos y decisiones, con la sola finalidad de no incurrir en sobrepasar los límites previstos por la Ley 27275 de Derecho de Acceso a la Información Pública y los propios lineamientos de la organización del congreso.

CIERRE

En nuestra hipótesis existen dos posibilidades Controlamos o Sucumbíamos en el Intento a las Sociedades del Estado y para  intentar  dar una respuesta a este planteo lo

hicimos en base a una investigación de campo real, sin brindar consideraciones genéricas y estando al límite de adecuarnos a las normativas de presentación de trabajos.

Previamente debemos manifestar que ejercer el control libremente sin mediar interferencias o influencias, es un elemento fundamental y que por suerte se nos permite al trabajar, aunque los resultados a veces son esquivos.

Para poder desarrollar este trabajo de campo, es necesario el conocimiento integral del ente, que es la base de sustentación para obtener un resultado, porque el acto o efecto de conocer, es la capacidad del hombre para comprender por medio de la razón la naturaleza, cualidades y relaciones de las cosas, el término indica un conjunto de datos o noticias que se tiene de una materia o ciencia, en este caso el estar varios años en la empresa es fundamental para ese conocimiento y la realización de auditorías continuas ejercicio a ejercicio.

En este conocer, el saber el funcionamiento del sistema de control interno implementado en el organismo es fundamental, la confianza o desconfianza que genera los controles internos donde se evalúa el nivel de desarrollo y funcionamiento eficientemente del mismo, es la base para que el trabajo de los organismos de control tenga mayor o menor éxito, recordando que en este organismo no se desarrolla el Control a Priori, por lo cual es uno de elementos para afirmar que el sistema de control interno tiene muchas limitaciones, encontrándose en proceso de cambios en la estructura del personal y de la planificación de su trabajo, está en construcción, por lo que siempre arroja expectativa a futuro.

También debemos tener en consideración el factor exógeno que son los funcionarios que eventualmente representan el estado, que toman decisiones forzando ciertas intervenciones bajo el amparo de la urgencia o la necesidad, que les permiten tomar ciertos atajos, que convalidan sus actos.

Por último debemos hablar de un equipo coordinado con constancia, cooperación, unión, esfuerzo, transparencia, experiencias, interdisciplinario donde los integrantes de este equipo deben ser ingenieros, abogados, informáticos, administradores de empresa, economistas, contadores, estos “equipos de auditores diversos”, brindan múltiples resultados, porque son todos actores del control en sus distintas áreas no viven en mundos separados, por el contrario deben unir sus esfuerzos para brindar un mejor servicio.

Este cambio cultural de trabajo en nuestro caso, también está en proceso de crecimiento, donde en la actualidad también contamos en el equipo con un ingeniero civil que

enriquece con su mirada particular, situaciones que como contadores no entendemos, como por ejemplo porqué los proyectos originales de esta obra han ido cambiando en el tiempo, en su trazado o en la planificación del tipo de cañería.

Y sin más rodeos trataremos de dar una respuesta sobre si el arte de controlar una sociedad del estado fue posible o sucumbimos en el intento.

Si el punto de partida son las intervenciones de auditoría en los distintos expedientes y análisis de cuenta, podemos afirmar que si fue posible controlar específicamente la obra del caso práctico que se describió.

Los fundamentos de dicha aseveración están dados en la predisposición del organismo para facilitar la documentación en tiempo y forma, los intercambios de opiniones formales e informales con los funcionarios del mismo y la libertad interna en el tribunal y en equipo que se desarrolló.

Si el punto de partida son los resultados obtenidos, en este caso, podemos afirmar que sucumbimos en el intento.

El ente con el apoyo del factor exógeno, específicamente en materia de contrataciones directas y readecuaciones de contrato, continuó con esa mecánica, no obstante a partir del ejercicio 2021 que coincidió con un cambio de autoridades del ente, modificó sustancialmente su conducta.

Y si incluimos el paradigma del  “Ser y Deber Ser” en donde la diferencia entre el

«ser» y el «deber ser» radica en los valores morales y éticos de las personas, por el cual las personas que tienen en claro los valores que deben regir su vida dentro de la sociedad serán capaces de llevar adelante una vida enmarcada dentro de lo que es «el deber ser»

Adaptado a nuestro ensayo Controlar o Sucumbir en el Intento, la respuesta siempre Debe Ser Positiva, ya que todos los agentes que trabajamos en organismos de control, tenemos valores en nuestras vidas, conocimientos y criterio profesional que avalan nuestro trabajo, experiencia como integrantes de equipos interdisciplinarios, el saber y sentir de haber dado todo, con independencia de algunos resultados que pueden desalentar y llevarnos a sentir que sucumbimos en el intento, estas situaciones no nos deben desviar del camino.

Como reflexión final podemos afirmar “NUESTRO TRABAJO DE CONTROL CON CAPACIDAD Y TENACIDAD, SIEMPRE LOGRA EL OBJETIVO PLANTEADO”

BIBLIOGRAFÍA

Ley de Empresas del Estado Nº 13653

Decreto Ley del Tribunal de Cuentas de la Nación Nº 23354 Ley de Sociedades Generales Nº 19550

Ley de Sociedades del Estado Nº 20705 Sociedades Anónimas Unipersonales Ley Nº 26994

Derecho de Acceso a la Información Pública Ley Nº 27275 Ley de creación de O.S.S.E. Nº 238-A

Concepto de Estado, Andrea Imaginarios

Lineamientos de Buen Gobierno para Empresas de Participación Estatal Mayoritaria de Argentina Decisión Administrativa Nº 85-2018

Domando al Elefante Blanco Pasos para construir un Estado que funcione de Mario Quintana Sociedades del Estado, Clases y Caracteres, José Roberto Dromi

¿Las Sociedades del Estado se crean para alejarse del Control? Carlos Alberto Gambina

¿Es un problema controlar las empresas del estado? Sergio Mena Páez – Carlos Alberto Gambina

Hamlet – William Shakespeare