Autor: Abogado y Contador Público Nac. – ARIEL DAVID ROJAS
Fecha: 9, 10 y 11 de noviembre.
ÍNDICE GENERAL
I.- RESUMEN…………………………………………………………………………………………………….. 1
II.- METODOLOGIA DE INVESTIGACION…………………………………………………….. 2
III.-DESARROLLO……………………………………………………………………………………………. 3
1. Antecedentes Nacionales. La Reforma Constitucional de 1994………………………………. 3
2. Las Constituciones Provinciales y las reglamentaciones sobre DNU………………………… 4
3- Constituciones provinciales que receptan expresamente la figura…………………………….. 4
4- Constituciones que no los contemplan expresamente……………………………………………. 11
5-El caso de Catamarca y algunos decretos en pandemia. Parangón Nacional…………….. 12
5.1. Que ocurrió en la práctica, que dicen nuestras normas actuales nivel local (Catamarca), y que puede modificarse, o plantearse al debate sobre la necesidad de reforma…………………………………………….. …14
V. CONCLUSIONES…………………………………………………………………………………………. 17
BIBLIOGRAFÍA………………………………………………………………………………………………. ..18
I.- RESUMEN.
En el presente trabajo analizamos los ejes de un Gobierno Abierto y transparente, la gobernanza en situación de Pandemia y post a ella, evaluando la importancia y protagonismo vital de la transparencia, rendición de cuentas, y la participación ciudadana.
Asimismo, además de esos ejes cruciales, se aborda el análisis de la normativa imperativa en nuestro País, y que experiencia nos dejó la crisis sanitaria que no golpeó y que aún nos demanda de grandes esfuerzos en términos políticos, económicos y sociales, a lo largo y ancho de nuestro País.
En este marco abordamos la importancia insoslayable de las bases constitucionales, en tanto constituyen la cúspide más alta en la pirámide jurídica, a partir de las cuales devienen el derrotero de normas en que se plasman las acciones de gobierno ante las emergencias de tamañas magnitudes, como las pandemias y otras similares; que Dios no quiera nos afecten nuevamente en el futuro.
Por último, introducimos y analizamos el tema de la recepción constitucional de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), o sus análogos, en nuestro sistema constitucional, y legal, ya que dicho análisis resulta de una importancia inexorable, a fin de contribuir con la transparencia y control efectivo de las gestiones de gobierno.
II. METODOLOGIA DE LA INVESTIGACION
La elaboración de este trabajo comprendió el relevamiento de las normas constitucionales a nivel nacional y provincial, la jurisprudencia, y normativas locales de menor jerarquía, vinculadas con la actuación estatal en el marco de las crisis sanitarias y de emergencia, y el control jurisdiccional posterior de los actos de gobierno.
En el sentido indicado analizamos a nivel Federal y local, en cada Provincia y CABA, la recepción constitucional de los Decretos de Necesidad y Urgencia, como remedio jurídico de emergencia y de excepción, profundizando sus instancias de control ulterior, tanto en los ámbitos inherentes a los tradicionales Órganos de Control externo, como del control Parlamentario en las respectivas esferas de competencia, según la jurisdicción.
Desplegado el marco normativo y escenario legal en el País, abordamos la emisión de normas de emergencia en Catamarca, en ocasión de la Pandemia, analizando la potencial utilización de DNU, considerando los ejes sinérgicos de la transparencia, rendición de cuentas y la participación ciudadana, y el control posterior de los actos de un Gobierno Abierto y transparente, extrapolando las conclusiones en todos los niveles de Gobierno, Provincial, CABA y jurisdicción Federal.
III. DESARROLLO
El tema que abordamos, del Gobierno Abierto y el Control jurisdiccional de los actos de Gobierno Pos-Pandemia, y en emergencia; tiene como principal objetivo poner en debate aspectos sobre los actos de gobierno y su control posterior, contribuyendo a la transparencia gubernamental, a partir de la hipótesis de que la regulación federal y provincial uniforme y racional, sobre la Recepción normativa de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) y su control posterior, efectivo y expreso, -no tácito-;conllevarán un manejo de los recursos públicos a cargo del Estado, más adecuado y transparente, aún en situaciones límites, como ocurre en las Pandemias y en otras situaciones extremas de emergencia.
Para el desarrollo de nuestro trabajo debemos abordar en primera medida, los antecedentes normativos de rigor, que mencionaremos a continuación:
1-Antecedentes Nacionales. La Reforma Constitucional de 1994.
A nivel nacional la incorporación constitucional de la regulación de los decretos de necesidad y urgencia se resolvió en el artículo 99 inc. 3º de la CN, al referirse a las atribuciones del Presidente de la Nación, que especifica: “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso”.
Finalmente el art. 99 de la CN, fue reglamentado por ley 26.122, (Sancionada el 20/07/2006 y promulgada el 27/07/2006), que fijó el régimen legal de los decretos de necesidad y urgencia, de delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes.
Por su parte, el artículo 82 de la CN dice: La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta.
La ley 26.122 al reglamentar el artículo 99 de la CN, establece por su art.14° que la Comisión Bicameral Permanente se expedirá acerca de la validez o invalidez del decreto y elevará el dictamen al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento. Por su parte, el art.24° establece que el rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogación, dejando a salvo derechos adquiridos.
2- Las Constituciones Provinciales y las reglamentaciones sobre DNU.
Si nos preguntamos si es que pueden las provincias incorporar los dnu en sus constituciones, podría decirse en principio, que la CN, por imperio de los artículos 5º y 122º, no prohíbe ni impone la existencia de la figura, dejando a salvo la exigencia de un modelo constitucional bajo el sistema representativo y republicano de gobierno[1].
En consecuencia de ello, las provincias pueden establecer DNU en sus constituciones, no obstante que la doctrina y jurisprudencia ha sido y es, diversa, con posiciones a favor[2] y en contra[3] del establecimiento constitucional expreso, o tácito, de dichas normas. Sería interesante debatir sobre los beneficios de estas normas y su consiguiente aporte a la transparencia de la gestión y su control jurisdiccional posterior.
3- Constituciones provinciales que receptan expresamente la figura.
Existen varias constituciones que regulan el dictado de DNU. Entre ellas, la Constitución de Chubut de 1994, de la Rioja 2008, de Rio Negro 1988, de Salta 2003, de San Juan de 1996, de Santiago del Estero de 2005, de Tucumán de 2006, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de 1996, asimismo la Constitución del Chaco de 1994.
Cabe mencionar por sus particularidades, entre otros casos provinciales en que si se recepta la figura constitucional de los Decretos de necesidad y urgencia, los siguientes:
-La Constitución de la Provincia de la Rioja, del año 2008, en el capítulo de la función ejecutiva, estipulan el artículo 126 inciso 12[4], que El Gobernador entre sus deberes y atribuciones “No podrá en ningún caso, bajo de pena de nulidad absoluta e insanable emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia tributaria, electoral, ni la intervención a los municipios, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que deberán ser refrendados por todos los ministros.
En un plazo no mayor a diez días en el período ordinario de sesiones, el Ejecutivo deberá enviar el decreto para la ratificación de la Legislatura Provincial, la que en un máximo de treinta días deberá expedirse al respecto.
Transcurrido dicho término sin que la Cámara se expida el decreto se considerará aprobado”.
Es interesante remarcar que la norma constitucional si bien prevé la figura, en nuestra opinión la limita, ya que considera también el escenario fáctico de aprobación tácita del decreto, y no expresa, como lo dispone el orden federal. Asimismo cabe agregar, a tenor del texto constitucional, al establecer que el Poder Ejecutivo deberá enviar el decreto para su ratificación por la legislatura, -y permítase la sana interpretación, a contrario sensu-, que debería admitirse que se presente una ratificación positiva, o en su caso, si el parlamento efectivamente se expide, manifestarse mediante una expresión contraria a la validez del decreto sometido a consideración.
Sin perjuicio de ello, el eje sobre el que queremos poner énfasis es la posibilidad discrecional de que “Transcurrido dicho término sin que la Cámara se expida el decreto se considerará aprobado”, cuestión que es al menos controvertida en el marco conceptual e ideológico de nuestro trabajo, en que entendemos que el acto expreso de aprobación o rechazo del decreto, configura una expresión democrática, contribuyente con los conceptos del gobierno abierto y transparente en que se profundizan los principios del sistema representativo y republicano, dando lugar a la instancia del control jurisdiccional parlamentario ulterior, real, expreso y no tácito o de aprobación automática.
Por último, cabe reconocer que el caso concreto que analizamos si prevé la figura de los DNU en su texto constitucional, lo cual la sitúa entre las provincias en que, más allá del marco discrecional de la legislatura, la figura ha sido reglamentada y existe efectivamente. Se evidencia claramente en este caso, -considerando el año de emisión de la CP-, que ha sido receptado el importante antecedente contenido en la reforma constitucional de 1994, pero de manera particular y disímil en aspectos específicos atinentes al tratamiento legislativo posterior a los decretos de emergencia.
– La Constitución de la Provincia del Chaco[5], del año 1994, en su artículo 142º establece que el Gobernador “No podrá dictar decretos por los que se atribuya facultad legislativa alguna, con excepción del caso previsto en el inciso 18 del Artículo precedente”, que asimismo establece, entre los deberes y atribuciones del Poder Ejecutivo, que “en casos de extrema necesidad y en receso de la Legislatura, en acuerdo general de Ministros, podrá efectuar gastos impostergables o no previstos en la Ley General de Presupuesto y deberá en esos casos dar cuenta en forma inmediata a la Cámara”
Resulta claro en el caso mencionado, que la norma constitucional admite el dictado de decretos de emergencia, en caso de necesidad y urgencia, de una manera excepcional y para el caso puntual especificado, antes nombrado.
-La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires establece en su artículo 103º, que “El Poder Ejecutivo no puede, bajo pena de nulidad, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos en ésta Constitución para la sanción de las leyes y no se trate de normas que regulen las materias procesales penales, tributarias, electorales o el régimen de los partidos políticos, el Gobernador puede dictar decretos por razones de necesidad y urgencia. Estos decretos son decididos en acuerdo general de Ministros, quienes deben refrendarlos. Son remitidos a la Legislatura para su ratificación dentro de los diez días corridos de su dictado, bajo pena de nulidad”.
Por su parte, el artículo 91º del mismo cuerpo constitucional, establece que la Legislatura “Debe ratificar o rechazar los decretos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo, dentro de los treinta días de su remisión. Si a los veinte días de su envío por el Poder Ejecutivo no tienen despacho de Comisión, deben incorporarse al orden del día inmediato siguiente para su tratamiento. Pierden vigencia los decretos no ratificados. En caso de receso, la Legislatura se reúne en sesión extraordinaria por convocatoria del Poder Ejecutivo o se autoconvoca, en el término de diez días corridos a partir de la recepción del decreto”.
En el caso bajo análisis la similitud con la CN reformada en 1994 es mayor, ya que no solo prevé la remisión de los DNU dictados por el Poder Ejecutivo a la Legislatura para su ratificación, sino que dispone que el Poder Legislativo deba ratificar o rechazar dichos decretos. Hay una obligación expresa y perentoria, que además prevé la “pérdida de vigencia de los decretos no ratificados”.
-En el caso de la constitución de la Provincia de Tucumán[6] del año 2006, se estipula en el artículo 101 inciso 2, comprendido en el capítulo segundo, al referirse a las atribuciones del Poder Ejecutivo, que el Gobernador “no podrá, en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de leyes, y no se trate de normas que regulen la materia tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos con acuerdo general de ministros”.
“En el término de cinco días hábiles de dictado el decreto, éste será remitido a la Legislatura de la Provincia para su consideración. Dentro de veinte días hábiles de haber sido recibido por la Legislatura, ésta deberá expedirse sobre su validez. En caso que fuera ratificado o venciera el plazo establecido por el presente artículo, sin que la Legislatura se pronunciare, su contenido adquirirá fuerza de ley a partir de la fecha en que fue dictado. Si dentro de dicho término la Legislatura lo rechazare, será nulo de nulidad absoluta y carente de validez legal, sin perjuicio de los efectos cumplidos con motivo de su aplicación inmediata, los que no generarán derechos adquiridos”
Se advierte un común denominador con el antecedente nacional, en cuanto a remisión del Poder ejecutivo (PE) al Poder Legislativo (PL), no obstante, cabe subrayar una diferencia sustancial, referida al caso de un decreto de emergencia eventualmente rechazado por la Legislatura, el que será, según dice el plexo legal, “nulo de nulidad absoluta y carente de validez legal…” y que sin perjuicio de sus efectos cumplidos con motivo de su aplicación inmediata, “no generarán derechos adquiridos”.
Este último aspecto no es menor y se diferencia con la regulación nacional al referirnos antes a la ley 26.122, que al reglamentar el artículo 99 de la CN, estableció por su artículo 24° que el rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de emergencia de que se trate, implicará su derogación, no obstante lo cual dejará a salvo derechos adquiridos. El subrayando me pertenece.
-En la Constitución de la Provincia de Santiago del Estero[7], del año 2005, dentro del marco de las atribuciones y deberes del Poder Ejecutivo, estipulados en el capítulo III del título II, se establece en el artículo 161,respecto de los “Reglamentos de necesidad y urgencia: En casos de necesidad y urgencia o que esté amenazado de una manera grave e inminente el funcionamiento regular de los Poderes Públicos o constitucionales, el Poder Ejecutivo, en acuerdo general de ministros y previo dictamen del fiscal de estado, puede dictar decretos sobre materias de competencia legislativa siempre que no se trate de normas que regulen materia tributaria, electoral, régimen de los partidos políticos o tratados interjurisdiccionales. En tal caso, deberá remitir el decreto a la Legislatura dentro de los cinco días de dictado, convocando de inmediato a sesión extraordinaria si estuviere en receso”.
Vemos en el caso de Santiago del Estero la existencia y regulación de la figura, bajo la denominación de “reglamentos de necesidad y urgencia”, no obstante lo cual no prevé una aprobación mediante manifestación expresa del Parlamento.
-La constitución de la provincia de Chubut[8], del año 1994, regula los Decretos de Necesidad y Urgencia en su artículo 156, estableciendo que “El Poder Ejecutivo no puede, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo.
Solamente en casos de extraordinaria y grave necesidad que tornen urgente, impostergable e imprescindible la adopción de medidas legislativas para asegurar los fines de esta Constitución, puede dictar decretos por razones de necesidad y urgencia con virtualidad de ley, los que son decididos en acuerdo general de Ministros.
En ningún caso pueden versar sobre materia tributaria, penal, presupuestaria, electoral o régimen de los partidos políticos.
Dentro de un plazo máximo de cinco días corridos desde la fecha de su dictado, el decreto con sus fundamentos es sometido a consideración de la Legislatura bajo apercibimiento de su automática derogación.
Las relaciones jurídicas nacidas a su amparo permanecen vigentes hasta el pronunciamiento legislativo. El decreto pierde efectos jurídicos si la Legislatura no lo ratifica con el voto de los dos tercios del total de sus miembros dentro del plazo de treinta días contados a partir de la fecha de su comunicación. El rechazo no puede ser vetado.
Si el Cuerpo se encuentra en receso la remisión sirve de acto de convocatoria a sesiones extraordinarias.
En ningún caso y cualquiera sea la materia y calificación que le dé la Cámara, es de aplicación la metodología prevista para el tratamiento de leyes no generales”.
Asimismo, por el artículo 135 se definen las atribuciones y deberes del Poder Legislativo, estableciendo en el inciso nº 20, la de “Rechazar o aprobar los decretos de necesidad y urgencia dictados por el Poder Ejecutivo”.
Al respecto cabe señalar la reglamentación muy precisa y conforme la recepción del antecedente constitucional de 1994.
-La Constitución de la Provincia de San Juan[9], del año 1996, regula clases de leyes, entre las cuales prevé las de necesidad y urgencia, estipuladas en el artículo 157, que establece:
“El Poder Ejecutivo puede dictar leyes de necesidad y urgencia cuando las circunstancias no hicieren posible aplicar alguno de los trámites ordinarios dispuestos por esta Constitución. En estos casos en el mismo acto, el Poder Ejecutivo debe, bajo sanción de nulidad, elevar la respectiva ley a la Cámara de diputados, para su consideración. Si el cuerpo se encontrare en receso, dicha elevación sirve de acto de convocatoria y las leyes de necesidad y urgencia serán ratificadas o rectificadas en el término de treinta días. Si en ese período no hubiere pronunciamiento de la Cámara, la ley quedará aprobada. Rectificada o vetada la ley por el Poder Legislativo, no pueden quedar afectados los derechos adquiridos como consecuencia de su aplicación. No pueden ser materia de la legislación de necesidad y urgencia las decisiones legislativas, ni las leyes de base o programas legislativos, ni las atribuciones otorgadas por esta Constitución al Poder Legislativo en el artículo 150º, salvo en sus incisos 1, 3, 9, 12, 14 y 16 primera parte”.
Las excepciones citadas son de una importancia relevante, dado que conceden conforme a su redacción, una gran amplitud de acción al Poder Ejecutivo en materia de emisión de normas de emergencia.
Siguiendo con la misma reglamentación constitucional a la que nos venimos refiriendo, si bien la misma existe y está prevista, cabe mencionar y resaltar, sin embargo; sobre la posibilidad de ratificación tácita a cargo del Parlamento, sino hubiere pronunciamiento expreso; en cuyo caso la ley de emergencia quedará aprobada, según la propia disposición constitucional.
-La Constitución de la Provincia de Salta, del año 2003, establece por su artículo 145 que “en caso de estado de necesidad y urgencia, o que esté amenazado de una manera grave e inminente el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales, el Poder Ejecutivo, en acuerdo general de Ministros, y previa consulta oficial al Fiscal de Estado y a los Presidentes de ambas Cámaras Legislativas, puede dictar decretos sobre materias de competencia legislativa.
Informa de ello a la Provincia mediante un mensaje público.
En tal caso, debe remitir el decreto a la Legislatura dentro de los cinco días de dictado, convocando de inmediato a sesión extraordinaria si estuviere en receso, bajo apercibimiento de perder su eficacia en forma automática.
Transcurridos noventa días desde su recepción por la Legislatura, sin haber sido aprobado o rechazado por ésta, el decreto de estado de necesidad y urgencia queda convertido en ley”.
En forma análoga al caso anterior, también se prevé la aprobación tácita de la norma de emergencia.
-La constitución de la Provincia de Rio Negro[10], del año 1988, en su artículo 181 inciso 6 prevé entre las atribuciones del Gobernador, que el mismo “puede dictar decretos sobre materias de competencia legislativa en casos de necesidad y urgencia, o de amenaza grave e inminente al funcionamiento regular de los poderes públicos, en acuerdo general de ministros, previa consulta al fiscal de estado y al presidente de la Legislatura. Informa a la Provincia mediante mensaje público. Debe remitir el decreto a la Legislatura dentro de los cinco días de dictado, convocando simultáneamente a sesiones extraordinarias si estuviere en receso, bajo apercibimiento de perder su eficacia en forma automática. Transcurridos noventa días desde su recepción por la Legislatura, sin haber sido aprobado o rechazado, el decreto de necesidad y urgencia queda convertido en ley”.
Podemos concluir este acápite diciendo, que habiendo citado numerosas constituciones y antecedentes locales sobre los decretos de emergencia, advertimos un denominador común en las recepciones provinciales de la figura respecto de la jurisdicción federal, y es la similitud, aunque lógicamente no idéntica, al art. 99 inc. 3 de la CN. Además, es común el requerimiento de que los DNU sean dictados en casos excepcionales y en acuerdo general de Ministros, contemplando una instancia de control posterior en manos del Poder Legislativo, al cual el Poder Ejecutivo debe remitir en término perentorio el decreto, una vez emitido.
4- Constituciones que no los contemplan expresamente.
Son las constitucionales de la Provincia de Buenos Aires, Corrientes, Catamarca, Córdoba, Formosa, Entre Ríos, Jujuy, Mendoza, La Pampa, Misiones, Neuquén, Santa Cruz, San Luis, Santa Fe, Tierra del Fuego.
En estos casos pueden adoptarse dos posturas contrapuestas. Una de ellas consistente en que la falta de la existencia constitucional de la figura de los DNU constituye un requisito de forma insoslayable, por lo que no es viable el dictado de dichos actos. Por otra parte, es posible interpretar también, que aún en ausencia de la figura de dichas normas de emergencia, las mismas pueden ser igualmente dictadas, si se verifican las circunstancias habilitantes, como surge del caso Peralta en que intervino la CSJN[11].
Sin perjuicio de las disimiles posturas doctrinarias, si cabe decir, que de inclinarse por la regulación positiva del instituto, la solución debe fortalecer el principio de legalidad, en cuanto garantía constitucional de la libertad y derechos de la ciudadanía, de modo que se evite, de esta forma, la ejecución de actos de gobierno por parte de los Poderes Ejecutivos, sin el adecuado control Legislativo, y equilibrada balanza de la división de poderes, como requisito esencial de un sistema republicano.
5-El caso de Catamarca y algunos decretos en pandemia. Parangón Nacional.
Sobrevenida la pandemia, es conocido por todos el dictado a nivel nacional del dnu n° 260/2020 del 12/03/2020, y 297/2020 y concordantes, a partir delos cuales se firmaron en Catamarca, entre otros, el decreto N° 569 del 19/03/2020 y N° 828del 26/05/2020.
La base motivacional de dichas normas locales, tiene su origen en el artículo 69° de la ley N° 4938 que expresa “Las Autoridades Superiores de los Poderes del Estado Provincial…, o los funcionarios en quienes las mismas deleguen esta facultad, podrán autorizar el funcionamiento de fondos permanentes…, con el régimen y límites que establezcan en sus respectivas reglamentaciones. Dichos fondos deberán ser utilizados para la atención de gastos de cualquier naturaleza al contado, en función de la Jerarquía Constitucional, la naturaleza de las funciones de cada Organismo, las características de sus tareas, la modalidad de sus funciones y la urgencia.”, el resalto me pertenece.
Asimismo, el Reglamento parcial n° 1 de la ley 4.938, aprobado por Dto. Acuerdo N° 907/98, modificado por el Decreto Acuerdo (DA) N° 262/2020, de regulación de fondos rotatorios, han sido la piedra angular inicial para la gestión financiera de la pandemia en sus inicios. Esto es así, ya que la asignación presupuestaria y financiera de los recursos para afrontar los gastos de la emergencia sanitaria, fue efectuada, entre otros, mediante la creación de fondos rotatorios especiales, va. De $300.000.000 (trescientos millones de pesos) por el dto.569/20 y de otros $300.000.000 que amplió el dto. 828/20.
Por su parte, el mecanismo legal se apalancó, asimismo, en el Régimen de Contratación Directa normado por el artículo 98° de la Ley 4.938 modificada por la ley 5.636, y artículo 23° inciso a) del Reglamento Parcial n° 2 aprobado por Dto. N° 2248/08, modificado por DA 152/20 y concordantes subsiguientes (1127/20 y ss.), y, asimismo, en los mismos decretos de emergencia (569 y 828/20 objeto de análisis); mediante los cuales se dispuso modificar la suma autorizada para la contratación directa, elevándola a $10.000.000 (diez millones de pesos).
El mecanismo de gestión gubernamental, también incluyó excepciones en dichas contrataciones, respecto de los alcances del artículo 19° y 58° del Reglamento n° 2 precitado, modificado por dto.320/20, luego derogado por dto. 1127/20 y ss., en cuanto a introducir excepciones y exclusiones de la prohibición de desdoblamiento, y al requisito de 3 cotizaciones para contratar directamente, reduciéndola a una en el tenor del dto.569/20.
Sobre el mecanismo legal utilizado por el PE para el manejo de recursos utilizados durante la pandemia, cabe preguntarse, fue adecuado? Oportuno?, eficaz y eficiente?, tuvo un control y acompañamiento interno y externo adecuado?, o un control jurisdiccional legislativo posterior?, Son preguntas de difícil respuesta, no obstante lo cual dejaremos planteados los interrogantes, las herramientas legales actuales y las posibles modificaciones, en miras de un gobierno Abierto, dispuesto a transparentar aún más su gestión, sin poner en duda la misma por la presente exposición.
Si bien en este acápite nos estamos refiriendo al caso de Catamarca, es de mucha importancia plantear el parangón con la jurisdicción Nacional. En este sentido cabe preguntarse: Se dispararon con posterioridad a los DNU de orden federal, y de manera perentoria los mecanismos de control jurisdiccional previstos en el artículo 82 de la CN y de la ley 26.122?.
Cabe responder afirmativamente a este interrogante,-de un modo enunciativo, no taxativo-, dado que fueron varias las normas de emergencia (DNU), pudiendo mencionar entre otras, la formulación del Dictamen de Comisión al Honorable Congreso de la Nación, en la orden del día n° 38 de las sesiones ordinarias del 20 de mayo de 2.020, concluyendo en el mismo, que se cumplieron los requisitos formales y sustanciales previstos en el plexo constitucional[12].
La cita precedente pretende un análisis comparativo, de un régimen federal en el que si se prevé la instancia del control legislativo posterior, frente a otro régimen provincial, en particular, que no ha reglado la existencia ulterior del control jurisdiccional en su norma constitucional local. Las diferencias entre ambos regímenes y jurisdicciones no implican ni justifican un juicio de mayor o menor valor de un sistema sobre otro, no obstante lo cual, si nos presentan situaciones disimiles en cuanto a la competencia parlamentaria, y eventualmente, si se quiere, sobre la predisposición de un gobierno abierto a someterse al control ulterior de sus actos jurisdiccionales, de modo de contribuir a la transparencia y confianza ciudadana en la gestión de gobierno.
5.1- Que ocurrió en la práctica, que dicen nuestras normas actuales a nivel local (Catamarca), y que puede modificarse, o al menos plantearse al debate sobre la necesidad de reforma. Veamos:
La Constitución Provincial (CP), de 1988, no prevé una figura análoga a la comisión bicameral permanente, que vimos en el orden nacional, que analiza, y aprueba o rechaza los dnu. Por el contrario, en el artículo 184 de nuestra CP se establece que, “Los decretos dictados por el Gobernador en el receso legislativo… conservarán su vigencia si no fueron derogados, total o parcialmente, por la Legislatura en el primer período ordinario subsiguiente”.
Por su parte el artículo 91 dela CP dispone que, “Ambas Cámaras se reunirán en sesiones ordinarias todos los años desde el 1º de mayo al 30 de noviembre”.
De modo que los decretos de emergencia que estuvimos viendo, N° 569/20 del 19/03/2020 y dto.828/20 del 26/05/2020, y que analizamos de un modo no exhaustivo, es decir, sin perjuicio de la existencia de otros y de sus respectivas modificaciones y/o ampliaciones, etc.; resultan comprendidos en el plexo normativo señalado –art.91 y 184 de la CP-, y por tanto, de no haber sufrido objeciones legislativas, hasta el 30/11/21, “conservarán su vigencia sino fueron derogados..”. No existe, en otras palabras, una norma imperativa, legal, de jerarquía constitucional, que requiera de una expresión positiva y no tácita, que convalide o no, la vigencia de las normas de emergencia.
Por otra parte, agreguemos, el mecanismo de implementación normativo, por el cual, -mediante la modificación de ambos decretos reglamentarios, n° 1 y 2 de la ley 4.938-fue llevada adelante la gestión gubernamental, fue, claramente, celerísima y ejecutiva en la asignación de los recursos necesarios, -o que se fue estimando necesario-, para atender la emergencia sanitaria. No obstante lo cual, -y estos comentarios no significan emisión de juicio de valor positivo ni negativo sobre dichos decretos-, este proceso ha sido llevado prácticamente en soledad del PE, unilateralmente, inaudita parte en lo que a presencia cercana o acompañamiento del control externo y jurisdiccional se refiere.
El desarrollo del tema hasta aquí expuesto nos permite decir, que creemos en la necesidad de recepción constitucional de los Decretos de Necesidad y Urgencia, en los sistemas constitucionales, y legales de las Provincias, y que la misma resultaría de importancia a fin de contribuir con la transparencia y control de las gestiones de gobierno.
Volviendo al caso concreto, y adentrándose en el control legal del Órgano de Control externo (Tribunal de Cuentas), cabe preguntarse, asimismo, si dichos decretos, estarían o no, fuera del alcance del control previo a la ejecución del acto administrativo instituido por el artículo 26º de la ley 4.621. Al respecto, si bien es claro que la emergencia demanda la excepcionalidad del uso del régimen de contratación directa, también es claro que por el art. 3º de ambos decretos, se establece un monto (de $10.000.000), hasta el cual se puede contratar bajo dicho régimen. En principio, y a tenor de las normas reglamentarias del art.26º señalado, (Ac T.C.Nº 1790 y mod.) resultarían actos sometidos a dicho control.
Más allá de la praxis, el escenario en que se lleve a cabo dicho control, permitiría:
-la existencia de un control oportuno, de legalidad del acto, previo a su entrada en ejecución.
-la toma de conocimiento en tiempo real por el Tribunal de Cuentas de los actos de emergencia.
-la disposición, eventualmente, de Delegaciones del Tribunal conforme lo prevé el artículo 25º inciso 5) de la ley del Tribunal (Catamarca), a fin de “seguir el desarrollo y registro de las operaciones financieras y patrimoniales de las reparticiones…”, disminuyendo los plazos de control posterior, acercándolos a la fecha de la ejecución, propendiendo al juzgamiento eficaz y oportuno de los responsables sujetos a la jurisdicción del Tribunal.
Claro que hay que reconocer que las situaciones de emergencia requieren de procesos sumarísimos de ejecución, no obstante lo cual, si cabe preguntarnos si no es conveniente reglar los mismos, y la interacción entre los distintos poderes y estamentos del Estado, PE, Tc, Poder Legislativo.
También merece reconocimiento, el hecho de que desde el PE local si ha habido, ocasionalmente, solicitud de instalación de delegaciones en virtud del mencionado art. 25º, lo que dio lugar, entre otras, a la Acordada TC.11.443/20 (delegaciones en Tesorería General de la Provincia y Contaduría General de la Provincia).
Cabe agregar, que sin perjuicio del control jurisdiccional legislativo, o de legalidad previo a la entrada en ejecución del acto, señalados supra; subsiste y existe, el control posterior o examen propio de las rendiciones de cuentas, (Acordada T.C.Nº 11.808 y ss. en Catamarca, y normas locales de las diferentes jurisdicciones Provinciales, y en CABA, respectivamente).
Con esto último queremos dejar claro la diferenciación y distinta naturaleza de los controles existentes, y a lo largo del trabajo mencionamos varios. El control jurisdiccional legislativo posterior al dictado de los DNU, el control previo a la ejecución de los actos administrativos dispuestos por el PE, el control cercano a la ejecución, propio en Catamarca mediante la instalación de delegaciones, y claro está el control posterior a la rendición de cuentas que corresponda por la ejecución y utilización de los caudales públicos.
Lo que mencionamos recién sobre control cercano a la ejecución, cabe reconocer, en algunas jurisdicciones provinciales lo denominan e instrumentan como control concomitante, sobre el que no queremos ahondar análisis por no ser objeto principal de este trabajo.
Es sobre el control jurisdiccional parlamentario posterior donde hemos puesto énfasis, exponiendo sus reglamentaciones a nivel nacional y provincial, a fin de contribuir con la transparencia gubernamental y el conocimiento en tiempo real de la ciudadanía. Claro está, todo ello sin perjuicio de los controles de rigor, propios de los Organismos de control, de legalidad, antes de la entrada en ejecución de ciertos actos administrativos, concomitantes o cercanos a la ejecución, y también del control posterior propio de la rendición de cuentas.
IV CONCLUSIONES
En tiempos críticos en que la sociedad demanda Gobiernos Abiertos y transparentes, y activo conocimiento y participación ciudadana respecto de las gestiones gubernamentales, es claro que el camino que profundice sus conceptos es el adecuado.
Creemos que puede contribuirse por dos ejes con tales propósitos.
Uno es dejar abierto a debate la necesidad de reforma de las normas de mayor jerarquía contenidas en las Constituciones Provinciales, de modo de incorporar la figura de los decretos de necesidad de urgencia en determinadas materias de emergencia, regulando su existencia, utilización y control jurisdiccional legislativo, posterior, perentorio, expreso y no tácito o de aprobación automática.
Otro, reglamentar las adecuaciones normativas necesarias, a fin de que se recepten los cambios en las modalidades de gestión de los recursos públicos, y que se disparen los mecanismos de contralor, de manera cercana a la ejecución de los actos que disponen de los caudales públicos, utilizando las contrataciones directas como mecanismo de excepción, especialmente en tiempos de emergencia.
La consideración e incorporación pragmática de los lineamientos mencionados, -en el contexto desarrollado-, creemos, propenderá a la mayor transparencia de la gestión de gobierno y correcta rendición de cuentas, en el marco garantista del sistema republicano de gobierno, basado en “la división, control y equilibrio entre los poderes del Estado”, estableciendo una adecuada interacción entredichos poderes, el órgano constitucional de control externo y la ciudadanía misma.
BIBLIOGRAFIA.
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- https://diputadossanjuan.gob.ar/institucional/normas-fundamentales/constitucion-provincial- Constitución de la Provincia de San Juan, artículo 157.-
- https://web.legisrn.gov.ar/institucional/pagina/constitucion-de-la-provincia-de-rio-negro- Constitución de la Provincia de Rio Negro, art. 181 inc.6.-
- Caso Peralta s/CSJN, Fallos 313:1513
- https://www.senado.gov.ar/parlamentario/parlamentaria/33069/downloadOrdenDia
[1] CSJN, vg.Fallos 7:373, 326:193.
[2] CSJN, vg.Fallos 313:1513.
[3] Mario Midón, DNU en la Constitución nacional y los Ordenamientos Provinciales, La Ley, Buenos Aires, 2001, ps. 196 y subs.
[4]https://www.congreso.gob.ar/constituciones/LA-RIOJA.pdf – Constitución de la Provincia de la Rioja. Art.126 inciso 12.-
[5]https://www.congreso.gob.ar/constituciones/CHACO.pdf. Constitución de la Provincia del Chaco.-
[6]http://rig.tucuman.gov.ar/obras_publicas/compras-2017/normativa_archivos/Constitucion%202006.pdf. Constitución de la Provincia de Tucumán. Artículos
[7]http://www.jussantiago.gov.ar/jusnueva/Normativa/constprovincial.php – Constitución de la Provincia de Santiago del Estero. Art.161.-
[8]https://legislaturadelchubut.gob.ar/wp-content/uploads/2022/05/Constitucion-Provincial-2022.pdf – Constitución de la Provincia de Chubut, Art.156 y 135.-
[9]https://diputadossanjuan.gob.ar/institucional/normas-fundamentales/constitucion-provincial- Constitución de la Provincia de San Juan, artículo 157.
[10]https://web.legisrn.gov.ar/institucional/pagina/constitucion-de-la-provincia-de-rio-negro- Constitución de la Provincia de Rio Negro, art. 181 inc.6.-
[11] Caso Peralta s/CSJN, Fallos 313:1513
[12]https://www.senado.gov.ar/parlamentario/parlamentaria/33069/downloadOrdenDia