TEMA 2: EL CONTROL EXTERNO DE LA INTERVENCIÓN ESTATAL EN DISTINTAS MODALIDADES SOCIETARIAS Y EMPRESARIALES. Control Externo de Sociedades con participación Estatal en la provincia de La Rioja. – Tribunal de cuentas de la provincia de La Rioja.

Autoras: C.P.N. Griselda Labriola; Dra. Verónica Guerrero.

Fecha: 9, 10 y 11 de Noviembre del 2022.

1. RESUMEN – INTRODUCCIÓN: 

El presente trabajo tiene por objeto visibilizar la tarea que viene desarrollando el Tribunal de Cuentas de La Rioja en torno a la implementación de una política de Estado que viene desarrollándose desde mediados de la década de los 2000 y que tiene por finalidad el desarrollo económico de la provincia de La Rioja a través de la creación de empresas y sociedades estatales, con miras en la satisfacción de las necesidades del ciudadano en un Estado en plena expansión. 

La iniciativa de las SAPEM es heterogénea, en términos no solamente de las actividades productivas involucradas, sino también del grado de desarrollo y consolidación de los modelos de negocio propuestos. Mientras algunas SAPEM han logrado un buen funcionamiento económico-financiero y dinamismo productivo, tecnológico o del empleo; otras enfrentan las restricciones transversales de todas las actividades productivas en la provincia, en particular problemas de gestión y existen algunas que requieren una revisión integral de su modelo de negocios e inserción provincial (1). 

Actualmente, varias de las SAPEM han sido transformadas a SOCIEDAD ANÓNIMA UNIPERSONAL (SAU), siendo el Estado el único accionista. Esta adecuación que se consolidó con el tiempo se debe, principalmente a que al momento de constituir las sociedades no existía este nuevo tipo societario (SAU), siendo el más adecuado ya que en rigor de verdad, el Estado es el propietario de la totalidad del paquete accionario. Varias de ellas tienen iniciado su trámite de transformación ante la IGJ, sin haberlo concluido a la fecha

1. MARCO HISTÓRICO:

La actividad productiva económica de la Provincia de La Rioja ha pasado por grandes cambios significativos, debido a la implementación de diversas políticas tendientes a la activación económica de la región. Una de ellas se remonta a 1.980, mediante el régimen de Promoción Industrial de la Ley N° 22.021, se proponía mediante el diferimiento impositivo y otras ventajas la radicación de capitales para acortar la distancia con el resto del país, conseguir un desarrollo equilibrado e instalar empresas sólidas, lo que permitió romper el secular estancamiento de la economía provincial y crear nuevas actividades económicas y fuentes de trabajo (Borello, 2000). Este desarrollo se vio afectado en gran medida por sucesivas leyes de emergencia nacional, lo que ocasionó que muchas empresas radicadas cerraran sus fábricas en La Rioja. –

Esta circunstancia ocasionó que gran parte de la mano de obra de las empresas, quedara desempleada y en muchos casos el Estado tuvo que acudir en auxilio de las empresas para que no despidan a sus trabajadores. 

El Estado advierte que hay determinadas empresas que pueden continuar trabajando con su participación directa, comprando su paquete accionario, utilizando la mano de obra calificada con que cuenta la empresa, tal es el caso de la firma Dripsa SRL, la que se dedica a la fabricación de mangueras para riego y para conducción de agua, otras empresas en similares condiciones son Agroandina S.A.U., dedicada a la producción, procesamiento y transformación de productos agropecuarios.

Estos motivos, entre otros, llevaron a que el Estado fuera tomando mayor injerencia en forma directa en la actividad económica, mediante la creación de empresas dedicadas a la producción de bienes y servicios, a través de la implementación de las SOCIEDADES ANÓNIMAS CON PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYORITARIA (SAPEM), como herramienta para desarrollar actividades comerciales e industriales. 

A raíz de esta experiencia, al día de la fecha, La Rioja cuenta con treinta y un (31) empresas, que la posicionan como la provincia argentina con mayor cantidad de firmas con participación estatal, duplicando las experiencias de Neuquén (con 15 firmas), Río Negro (con 14) y Córdoba (con 12) (Yáñez, 2020). Las 31 SAPEM riojanas se ubican en 18 departamentos, de ellas 20 se encuentran radicadas en el Departamento Capital y las 11restantes se encuentran localizadas en el interior de la Provincia. Las mismas generan 2.500 empleos directos y otros 2.000 de manera indirecta (Gobierno de La Rioja, 2.021). 

A modo ilustrativo, las empresas que hoy son controladas por el Tribunal de cuentas de la Provincia, son las siguientes:

• Radicadas en Departamento Capital:
• Aguas Riojanas SAU: dedicada al suministro de agua potable y servicio de cloacas en la ciudad de La Rioja.-
• Alfa SAPEM: (En proceso de transformación a SAU) dedicada al cultivo de alfalfa y elaboración de fardos.-
• BR Servicios Financieros SAU: tiene como objeto principal prestar servicios de tarjetas de compra y de crédito. Actualmente tiene un contrato de Prestación de Servicios con el Nuevo Banco de La Rioja SA para prestar servicios de soporte operativo y administrativo en la comercialización del producto Tarjeta de Crédito Federal BR- MasterCard.
• Cerámica Riojana SA PEM: tiene como objeto social la fabricación de ladrillos cerámicos huecos, extracción de la materia prima de la cantera, apta para la fabricación de ladrillos cerámicos, el transporte tanto de la materia prima como el producto terminado y su posterior comercialización.
• Cerdo de los Llanos SAU: empresa dedicada a la reproducción, cría, faena y venta de carne porcina, comercializando sus productos dentro y fuera de la provincia.-
• Dripsa SRL: se dedica al diseño de sistemas de riego presurizados, por goteo, aspersión y microaspersión de fincas y espacios verdes. Asesoramiento técnico en proyectos de conducción y distribución de agua. Venta de sistemas de riego “llave en mano”.-
• Elargas SAPEM: prestación del servicio público de distribución de gas natural.-
• Energía Riojana S.A.: servicios de distribución, comercialización y transporte y/o generación de energía eléctrica en el territorio de la provincia de La Rioja, y servicios de lectura, impresión y distribución de facturas de cobranzas de servicios públicos.
• Energía y Minerales S.E: estudio, exploración, explotación, industrialización y administración de todos los recursos energéticos provinciales hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos.-
• Fogaplar SAU: tiene como objeto exclusivo el funcionamiento como Fondo de Garantía Público, otorgando garantías a las Micros, Pequeñas y Medianas empresas radicadas en el ámbito de la provincia de La Rioja, a través de la constitución de un fondo de riesgo para desarrollar sus actividades.-
• Kayne SAPEM:tiene como objeto principal la actividad agropecuaria.-
• La Rioja Telecomunicaciones SAPEM: tiene como objeto principal la prestación de los servicios de telecomunicaciones en el ámbito de la Provincia de La Rioja. (Internet, cable)
• Parque Eólico Arauco SAPEM: tiene como objeto principal el diseño, construcción, puesta en marcha de parques de generadores de energía eólica o de otro tipo de energía y su comercialización.-
• Arauco Renovable SAU: destinada a la comercialización de energía eólica de Parque Eólico Arauco, participando en Licitaciones Internacionales.-
• Lar Renovable S.A.: cuyo objeto es la comercialización de energía eólicade Parque Eólico Arauco, participando en Licitaciones Internacionales.-
• Vientos de Arauco Renovable SAU: cuyo objeto es la comercialización de energía eólica de Parque Eólico Arauco, participando en Licitaciones Internacionales.-
• Riodeco SAPEM: empresa dedicada a la fabricación de placas/paneles pre-moldeadas  de polietileno para obras y todo tipo de construcciones.
• Rioja Vial SAU: tiene como objeto principal la explotación en todas sus formas de las actividades de construcción, viales, comerciales, asesoramiento técnico-profesional, servicios afines.-
• Vidrios Riojanos S.R.L: su objeto principal es la producción y fabricación de vidrios, además abarca llevar adelante campañas y/o actividades relacionadas con el aprovechamiento de los residuos, en especial del vidrio reciclado para ser utilizado como materia prima.
• TRANSPORTE SAU: su objeto es el servicio de transporte Automotor  urbano y suburbano regular de pasajeros.

• Radicadas en el Interior de la Provincia:

• Agroandina SAU: tiene como objeto principal la producción, procesamiento y transformación de productos agropecuarios.
• Agroarauco SAU: tiene como objeto principal la producción de materia prima derivada de aceituna, elaboración de productos derivados de aceituna y su comercialización.
• Bodegas y Fincas de Aminga S.R.L: tiene como objeto principal la producción y explotación de productos y subproductos vitivinícolas en sus diversas variedades; fraccionamiento, envasado y posterior comercialización, la transformación de materias primas, producto y subproductos correspondientes a la industria vitivinícola.
• Ledlar SAPEM: tiene como objeto principal el desarrollo, fabricación, comercialización, consultoría, capacitación y promoción de productos y servicios tecnológicos que fomenten el ahorro energético y el cuidado del medio ambiente.
• Frutos de San Nicolás SAU: tiene como objeto principal la producción de frutilla, membrillo, higos y arándanos, mediante la explotación en todas sus formas de la actividad agrícola para la explotación de frutales, como así también la producción primaria, fraccionamiento, envasado y su posterior comercialización.
• Hortícola Riojana S.R.L: tiene como objeto principal la explotación en todas sus formas de la actividad agrícola, mediante la producción primaria y provisión de materia prima hortícola, fraccionamiento, envasado y su posterior comercialización.
• La Rioja Vitícola SAPEM: empresa tiene como objeto principal la producción y explotación de productos y subproductos vitivinícolas en sus diversas variedades, estimulando la innovación y la competitividad de dichas actividades.
• Puertas del Sol S.R.L: empresa tiene como objeto principal la producción de uva, frutas y hortalizas frescas, y uva, frutas y hortalizas deshidratadas, su industrialización y comercialización, así como los servicios de cosecha e industrialización de dichos productos.
• Vallesol SAPEM: tiene como objeto social la producción, elaboración, servicios de procesamiento, venta en mercado interno y externo, distribución, consignación y permuta de productos agrícolas.(pasas de uva)
• Vivero del Oeste Riojano SAPEM: tiene como objeto principal la implementación y administración de viveros de producción de plantas forestales, ornamentales, frutícolas y hortícolas.-
• Colonia Cunícola Riojana SAU: empresa tiene como objeto principal la explotación en todas sus formas de la actividad cunícola; elaborar productos y subproductos cunícolas y de otros animales de granja.

1. NATURALEZA JURÍDICA DE LAS SAPEM.

Se deja aclarado desde el inicio que la complejidad del abordaje de este punto se debe a la multiplicidad y disparidad de criterios existentes en la doctrina, que van desde la concepción publicista de los administrativistas, hasta las posturas más extremas de quienes, desde el derecho societario, ven en las SAPEM meras subespecies de sociedades anónimas. No obstante ello, es indudable el auge que ha experimentado en el último decenio la utilización de figuras societarias por parte del Estado en la participación de la economía del país, de la región y en lo que nos concierne, la provincia.

            1. Las SAPEM como personas jurídicas públicas no estatales.

 Los autores administrativistas, entre ellos Agustín Gordillo, abordan el tema partiendo desde el análisis de la organización administrativa, teniendo en cuenta que las SAPEM son una expresión más de la actuación del Estado. Corresponde entonces comparar la naturaleza jurídica de los distintos entes que surgen como consecuencia de la delegación de facultades que realiza el Estado.

La descentralización implica que la competencia se ha atribuido a un nuevo ente, con la característica que dicho ente aparece separado de la Administración central, dotado de personalidad jurídica propia y constituida por órganos propios que expresan la voluntad del ente. 

Los entes descentralizados comparten las siguientes características:1) tienen personalidad jurídica propia; 2) cuentan o han contado con una asignación legal de recursos; 3) su patrimonio es estatal; 4) tienen facultad de administrarse a sí mismos; 5) son creados por el Estado; 6) tienen un fin público, con la salvedad de que dicho fin puede aparecer de manera mediata, por lo que no impediría que ciertos entes, como las SAPEM, desarrollen actividades de tipo industrial comercial o de prestación de servicios.

Gordillo encuadra a las SAPEM dentro de las entidades descentralizadas públicas no estatales. Entiende que son públicas por haber sido creadas por ley, porque aun cuando cumplen una actividad industrial o comercial, su finalidad es pública, siendo este el criterio orientador del contenido de su objeto social.

2. Las SAPEM como sujetos de derecho privado.

Otros administrativistas, Cassagne entre otros, sostienen la caracterización de las SAPEM como sujetos de derecho privado. Entre los argumentos :a) el Estado ha optado por una forma jurídica propia de aquella norma del derecho, en cuanto la utilización de las herramientas iusprivatistas no es óbice para lograr el bien común perseguido; b) sería incoherente que el Estado utilizara un tipo societario que salvo algunas excepciones comparte la regulación de las sociedades anónimas, y luego pretenda regirlo por el derecho público; c) carecería de sentido que existiendo tipos asociativos puramente públicos, como las empresas del Estado o las sociedades del Estado, las SAPEM, no existiendo disposición expresa que lo sostenga, queden enmarcadas en el derecho público, y regidas por sus principios.

Héctor G. Somaglia, aun cuando reconoce una injerencia del derecho privado: «Las formas jurídicas mercantiles del Estado, no obstante que se regulan, en principio por el Código de Comercio, admiten una parcial injerencia del derecho público en aquellas relaciones atinentes a la dirección y control de tales entidades en su vinculación necesaria con la Administración Pública en orden a un plan coordinado e imprescindible de los caudales empleados en la actuación empresarial del Estado».

El Código Civil y Comercial en su Art. 149 establece: “Participación del Estado. La participación del Estado en personas jurídicas privadas no modifica el carácter de éstas. Sin embargo, la ley o el estatuto puede prever derechos y obligaciones diferenciados, considerando el interés público comprometido en dicha participación” 

La solución legal propuesta por el C.C.yC. Es considerar queel régimen jurídico aplicable a la entidad será de derecho privado (conforme a la normativa pertinente) y no de derecho público. Sin perjuicio de lo expuesto, y si bien la participación estatal no transforma en público el carácter privado de la persona jurídica participada, ponderando el “interés público” comprometido en la participación estatal se le puede conferir —vía legal o estatutaria— derechos al propio Estado o, incluso, obligaciones diferenciadas.-

La Corte Suprema de Justicia de la Nación le ha dado a la SAPEM el siguiente tratamiento, en oportunidad de resolver el caso «Aguas y Saneamientos Argentinos S. A.» del 19/05/2009: … “el tribunal debió determinar la competencia local o federal para entender en la apelación de una multa impuesta a dicha empresa por un tribunal de faltas municipal. La Fiscal General afirmó el carácter «mixto» de estas empresas, por lo que correspondía la competencia a la justicia local, por el carácter privado de la SAPEM: «Ello es así, porque Aguas y Saneamientos Argentinos es una sociedad anónima, constituida bajo el régimen de la ley 19550, cuyo capital social está conformado por el Estado Nacional, con un aporte del noventa por ciento, y los ex trabajadores de Obras Sanitarias de la Nación adheridos al Programa de Propiedad Participada, en el restante diez por ciento».

María Laura Alfonso ha señalado, al establecer las características de la Empresa Estatal de Energía Argentina Sociedad Anónima (ENARSA): “…Una vez más nos encontramos ante una sociedad atípica pues no existe en la Ley de Sociedades Comerciales una sociedad anónima o una sociedad anónima con participación estatal mayoritaria, en la cual uno de los socios posee una porción del capital que es intransferible –el Estado Nacional-”. “ENARSA se encuentra sometida a las normas comunes de las sociedades anónimas, también en lo referente al quórum y las mayorías (Arts. 243 y 244 de la Ley N° 19.550), pero la ley de creación establece que para la decisión de determinados temas se requiere la conformidad de las acciones “Clase A” de titularidad del Estado Nacional (…) Resulta llamativo que en la Ley de Creación de ENARSA o en su Estatuto Social no se prevea si son de aplicación las Leyes de Procedimientos Administrativos, de Obras Públicas o el Régimen de Contrataciones del Estado…”

IV. RÉGIMEN JURÍDICO: 

Tratándose de Empresas en las cuales el Estado participa en carácter de accionista, ya sea mayoritario (SAPEM) o como único accionista (SAU), en ambos casos se regula en todos sus aspectos, por la Ley General de Sociedades Nº 19.550. Es decir que estas Sociedades, aunque su paquete accionario es de titularidad del Estado, mantienen su carácter de sociedades de Derecho Privado.

La Ley General de Sociedades rige en todos los aspectos. Su constitución debe tramitarse en la Inspección General de Justicia o Dirección de Personas Jurídicas y luego realizar la inscripción definitiva en el Registro Público de Comercio. En el caso de la Provincia de La Rioja, ambos organismos están en proceso de unificación. Se requieren, como en cualquier sociedad anónima, la presentación de garantía de los directores y síndicos, la publicación en el Boletín Oficial de la Constitución de la Sociedad y la Rúbrica de los Libros exigidos por la Ley General de Sociedades. –

Es decir que toda empresa que se constituya con participación estatal, debe cumplir en primer lugar con todas las exigencias de la Ley General de Sociedades y luego con lo que le solicita el Tribunal de Cuentas, en virtud de las facultades de fiscalización y control, por consiguiente sería de aplicación además, la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas Nº 4.828 y  leyes modificatorias y Resolución Nº 19/2019 TC.

V. POR QUÉ Y CÓMO SE REALIZA EL CONTROL EXTERNO por parte del Tribunal de Cuentas. NORMATIVA APLICABLE.

Las atribuciones del Tribunal de Cuentas de la Provincia están previstas en la Constitución Provincial, que establece en su artículo 163: “El Tribunal de Cuentas tendrá las siguientes atribuciones: controlar la legitimidad en la percepción e inversión de caudales efectuadas por los funcionarios y empleados públicos, entes de la administración centralizada, descentralizada y municipales, empresas públicas o con participación estatal e instituciones privadas que administren fondos del Estado, los que estarán obligados a remitir las cuentas documentadas de los dineros que hubieren invertido o percibido para su aprobación o desaprobación; inspeccionar las oficinas provinciales y municipales que administren fondos públicos e instituciones en que el Estado tenga intereses y tomar las medidas necesarias para prevenir cualquier irregularidad.”

          Asimismo, la Ley Orgánica y de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas de la Provincia de La Rioja Nº 4.828 establece sus competencias y atribuciones en su Art. 1, tales como el Control Preventivo, Juicio de Cuentas, Juicio de Responsabilidad y Ejecución Fiscal. 

    Particularmente, en relación a lasHaciendas para Estatales, la mencionada Ley Orgánica expresa: “ARTÍCULO 22º. Las entidades de derecho privado en cuya dirección o administración es responsabilidad del Estado o de las cuales éste se hubiera asociado, garantizando materialmente su solvencia o utilidad, o les haya otorgado concesiones, privilegios, aportes o subsidios para su instalación o funcionamiento, o con los cuales el Estado haya suscrito contratos condicionados cuyo incumplimiento por parte de las entidades privadas, afecte la Hacienda del Estado. En estos casos, las entidades mencionadas quedan comprendidas, a los efectos de esta Ley, en la denominación de Haciendas para Estatales y sometidas a la Jurisdicción del Tribunal de Cuentas, que podrá fiscalizar y vigilar en todo o en parte y con alcance permanente, transitorio o eventual, su actividad económica.”

              Bajo el Capítulo XI del Reglamento General de Control y de Procedimientos, Resolución Nº 19/2019, en los Artículos 266 al 270, se contempla específicamente el control que se efectúa a las sociedades en las que el Estado tiene participación; en tal sentido el artículo 266reza:“Las Empresas, Sociedades del Estado; Sociedades Anónimas con participación Estatal Mayoritaria; Sociedades Anónimas Unipersonales (SAU) comprendidas en la Ley 26.994 (reforma Ley de Sociedades Comerciales Nº 19.550) y toda otra figura societaria en la que el Estado Provincial y Municipal participe en el Capital Societario y/o realice aportes patrimoniales y/o financieros; deberán presentar ante el Tribunal de Cuentas para su análisis e interpretación, sus Estados Contables intervenidos y certificados por los Consejos Profesionales y demás Entes de Regulación que correspondiere.” 

   El artículo 267 del mismo cuerpo normativo establece quiénes son los responsables ante el Tribunal de Cuentas.

  El artículo 268 indica la documentación que se le solicita a las empresas al momento de su creación, tal como:

• Estatutos, inscriptos en el RPC y la inscripción en AFIP, DGIP, etc.
• Leyes, Decretos o Resoluciones de creación, compra o transferencia de acciones.
• Sistema de registración contable a utilizar.
• Acta de designación de autoridades, constitución de sus domicilios.
• Plan de cuentas, procedimiento de compras y contrataciones.
• Acta de designación del funcionario que representa al Estado en las Asambleas de socios.

   El artículo 270 establece: “Los funcionarios que representan al Estado Provincial y Municipal, en las SAPEM, SAU, etc., deberán presentar la siguiente documentación ante el Tribunal de Cuentas de la Provincia en forma anual, dentro del plazo de diez (10) días de celebrada la asamblea ordinaria en la que se traten los Estados Contables y la distribución de utilidades o dentro del plazo de ciento ochenta (180) días corridos desde el cierre de los Estados Contables, el que se produzca primero:

 a. Estado de Situación Patrimonial o Balance General. 

b. Estado de Resultados. 

           c. Estado de Evolución del Patrimonio Neto. 

d. Estado de Flujo de Efectivo. 

e. Informe del Síndico o Auditoría Interna. 

f. Informe del Auditor Externo independiente certificado por el Consejo Profesional de Ciencias Económicas. 

g. Acta de Asamblea General Ordinaria aprobatoria de Estados Contables y distribución de utilidades. 

h. Memoria Anual del Directorio. 

i. Detalle de juicios en los que la sociedad es parte, ya sea en calidad de actora o demandada, así como su estado.

j. Constancia de la publicidad de los Estados. 

Los Estados Contables indicados en a, b, c y d, deberán cumplir las disposiciones técnicas vigentes emitidas por la Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas de la República Argentina.”

El procedimiento de contralor a estas entidades, involucra la participación de diversas áreas del Tribunal de Cuentas, entre ellos, la Dirección de Control Preventivo, en algunas oportunidades la Dirección de Auditoría y en forma exclusiva la Dirección de Control de Gestión, la que tiene la facultad de controlar, requerir, analizar los Estados contables y demás documentación, todo ello conforme lo establece la Resolución N°19/19 TC en el Título VI, artículos  379 y 380.

            La Dirección de Control de Gestión realiza el control pertinente de los fondos asignados por parte del Estado a empresas en las cuales éste tiene participación, ya sea mayoritaria o minoritaria, siendo indiferente a estos fines de control el grado de participación que tiene el Estado. Esta Dirección tiene a su cargo las siguientes funciones:

Control Preventivo: 

El primer acto que origina la intervención del Tribunal de Cuentas, previsto en el art. 20 de la Ley 4.828, es cuando la “Dirección General de Obligaciones a Cargo del Tesoro” o algún otro organismo del Estado Provincial, envía el Expte. Para el otorgamiento de fondos a la empresa, ya sea en concepto de aporte de capital, asistencia financiera o préstamo, para que el Tribunal realice el Control Preventivo correspondiente, entendiéndose que se verifican los actos administrativos emanados por el Poder Ejecutivo Provincial con destino a las sociedades donde el Estado tiene participación y/o empresas del Estado, antes de que surtan efectos a terceros, a fin de realizar el control de legalidad de rigor.

     Control Concomitante:

       1. Se realizan visitas periódicas a las empresas, con el objeto de tomar contacto directo con sus directivos, conocer las actividades que realiza la empresa, las dificultades que podrían surgir en torno al cumplimiento del juicio de cuentas. De alguna manera, es un acercamiento que realiza el Tribunal de Cuentas para tomar conocimiento in situ, de todo lo que luego se verá reflejado en los Estados Contables y/o documentación que aporte para su análisis.

      Este vínculo directo, facilita y es conveniente al momento de requerir aclaraciones o documentación faltante, permite asimismo detectar y actuar ante la presunción de posibles desvíos de la gestión administrativa y financiera de las sociedades sujetas al control, como así también efectuar verificaciones, labrar actas de constatación, etc. 

      Esta Dirección efectúa un seguimiento del cumplimiento de las recomendaciones realizadas, incluyendo propuestas de corrección que deben materializarse en plazos perentorios, a los fines que el controlado corrija, justifique y subsane las observaciones.

            2- Control de Ejecución de Fondos, se realiza ocasionalmente, en determinados casos en particular, por ejemplo, cuando se asignan fondos para comprar un bien determinado, permitiendo este tipo de control específico, la corroboración del destino y aplicación de los fondos requeridos al Estado Provincial. Es una tarea que el Tribunal de Cuentas no está realizando con cierta habitualidad, solo se lo hace a requerimiento de las Autoridades del Organismo.

           3- Control de Ingresos de Fondos Propios, conforme lo dispone el Art. 22 de la Ley 4.828 y en concordancia, el Art. 393 de la Resolución N°19/19 TC, la Dirección de Control de Ingresos, solicita a las empresas le aporten información relativa a Libro de IVA Ventas, Libro Mayor, Extractos Bancarios, Reportes de Utilidades, Informe Financiero de Rentabilidad y toda otra documentación que estime conveniente. De esa manera se verifica el Ingreso de los Fondos generados, realizando informes mensuales.Cabe señalar que este control se complementa y se realiza de forma coordinada con las áreas vinculadas al control de las Sociedades, con el objeto de no entorpecer la actividad normal y recargar de requerimientos a las empresas.

Control Posterior:

Rendición de Cuentas de las Sociedades en las que el Estado tiene participación en el capital social – Modalidad – Documentación: 

Se puede establecer en base a la normativa vigente, momentos y/o estadíos para la presentación de documentación por parte de los responsables:

   A) Al momento de la creación de las Sociedades, adjuntando la documentación establecida en el Artículo 268º de la Resolución Nº19/19 TC, Copia de Estatutos aprobados, Inscripción en el Registro Público de Comercio y Dirección Gral. de Inspección de Personas Jurídicas, constancias de Inscripción de AFIP, DGIP y otros; antecedentes generales de las mismas, Leyes, Decretos, Resoluciones; modificación de antecedentes, información sobre procedimiento mediante el cual se invitó al capital privado a participar con su aporte; sistema de registración contable y eventuales cambios conforme al Art. 61 de la Ley 19550.

    B)-   Al momento del inicio del ejercicio económico, conforme lo indica el Art. 268 de la Resolución N°19/19 TC, dentro de los noventa (90) días corridos de iniciado el mismo, se debe acompañar el acta de designación de autoridades; la constitución de domicilio de funcionarios actuales; plan de cuentas; procedimiento de compras y contrataciones a utilizar; acto administrativo de designación de funcionarios que representan al Estado Pcial. y/o Municipal.

   En el mismo sentido, el Artículo 270 del mismo plexo normativo, impone la obligación a los funcionarios que representan al Estado Provincial y Municipal, en las SAPEM, SAU, etc., de presentar al cumplirse diez (10) días de celebrada la asamblea ordinaria que trate los estados contables o ciento ochenta (180) días corridos desde el cierre del ejercicio, el que se produzca primero, la empresa debe presentar:

 1- Los Estados contables completos, para su análisis y toda la documentación complementaria citada en dicho artículo.

En caso de que no cumplan con la presentación, desde la Dirección se intima a los Responsables para que den cumplimiento, dentro del plazo acordado, con la referida documentación. Si se efectúa la presentación, se adjunta la misma al expediente iniciado con la intimación y se procede a analizar los Estados Contables, caso contrario y ante el incumplimiento en la presentación de la rendición de cuentas – EECC – se eleva el expediente con informe solicitando la aplicación de lo normado en el Artículo 29 de la Ley Nº4828 (Procedimiento de intimación y multa). 

En caso que, luego de fijada la multa a los responsables, si estos le dan cumplimiento a la misma (mediante pago), pero no presenten la documentación requerida, se procede al Juicio de Cuentas efectuando cargo por el total de fondos recibidos en el ejercicio en cuestión; en caso que no paguen la multa, ni presenten la documentación requerida, se elevaría para conformar el Juicio de Cuentas por ambos conceptos.- 

La Dirección de Control de Gestión, procede con la INTIMACIÓN a la presentación de la Rendición de Cuentas, esta documentación e intimación es en forma Anual (dentro de los 10 días de celebrada la asamblea ordinaria en la que se trate los Estados Contables y distribución de utilidades o dentro de 180 días corridos desde el cierre de los estados Contables, el que se produzca primero) Resoluciones Técnicas N° 8 y 9:

• Estado de Situación Patrimonial o Balance Gral.
• Estado de Resultados
• Estado de Evolución del Patrimonio Neto.
• Estado de Flujo de Efectivo.
• Informe del Síndico o Auditoría Interna
• Informe del Auditor externo independiente, certificado por el CPCE
• Acta de Asamblea Gral. ordinaria aprobatoria de los Estados Contables.
• Memoria Anual del Ejercicio
• Detalle de juicios en los que la SAPEM es parte. Constancia de la publicidad de los estados Contables

Esta intimación se confecciona mediante Nota requiriendo a la Autoridad del área  que se intime a la presentación de la documentación requerida en el Artículo 270º mediante el procedimiento del Art. 29º de la Ley Nº 4828, bajo apercibimiento de formulación de multa establecida en el Art. 19º de la Ley 4828, con un plazo de presentación de 10 días de notificado. Se puede mencionar que se verifican aspectos tales como la fecha de notificación que figura en Nota del Tribunal, para determinar la fecha del plazo del vencimiento de Presentación de la Rendición de Cuentas.

Cumplido el plazo el procedimiento a seguir es el siguiente:

• A) En caso de que se haya presentado la documentación en su totalidad se debe:
• Controlar los aportes del Estado Pcial, con su correspondiente decreto, y demás documentación que respalda la entrega de los fondos. Cuantificarlos. Armar un Anexo con todos los datos, fechas, etc. (Fecha, Importe, Nº de Decreto, Orden de Pago, Recibo de Transferencia TGP, Cheques, etc.)
• Respecto de la otra doc. presentada controlar:
  • Estatutos
  • Antecedentes de Creación
  • Balances
  • Actas de Asamblea y Directorio
  • Inventario
  • Informe de Cuentas Bancarias
  • Y toda otra documentación requerida. 

Emitir el informe alaAutoridad del área, correspondiente al periodo de rendición, expresando que la empresa o sociedad ha cumplimentado en su totalidad el requerimiento con el ANÁLISIS DEL ESTADO CONTABLE.

• B) En caso de que no se haya presentado la documentación en su totalidad, 

Emitir informe al Miembro de área, según Art. 29º Ley 4828 propiciando multa del Art. 19º. 

• C) En caso de que la presentación de la documentación haya sido parcial, se deberá evaluar la misma a fin de determinar si se solicita o no la multa. Se evaluará la importancia de la documentación o información faltante y luego se decidirá si se reitera el pedido mediante contacto vía mail y/o telefónico con el responsable para que presente la doc. adeudada u otra manera (email), o bien emitir informe al Miembro del área,  a fin de que éste solicite la documentación adeudada mediante el Inc 1° Artículo 18º de la Ley N°4828 y modificatorias.

La Dirección de Control de Gestión por el Artículo 380º de la Resolución N°19/19 TC podrá solicitar documentación o información complementaria que no esté taxativamente determinada en la normativa, solicitando al responsable, bajo apercibimiento de formular multa establecida en el Art. 19º con un plazo de presentación de 10 días de notificado.

Actualmente se culmina el procedimiento emitiendo el Informe Final, el cual expresa el cumplimiento de la presentación de la Información sumado al Análisis del Estado Contable – Artículo 379º Resolución N° 19/19 TC. 

En el caso  B)  de que no se haya presentado la documentación en su totalidad y  habiendo formuladola multa mediante Resolución estipulada en el  Art. 29º Ley 4828, sin obtener respuesta de la presentación de los Estados Contables, como se ha dado inicio al Juicio de cuentas con la intimación realizada, cumplido los plazos para la presentación y agotado todo tipo de trámite de contacto para lograr la presentación del Balance, el Tribunal ordena la formación de oficio de la cuenta. 

En uso de sus facultades el TC, solicita a la DCG la Formación de Oficio de la cuenta, establecida en el Artículo 31 de la Ley 4828.La DCG verifica cuales son los fondos recibidos por la empresa en el periodo bajo estudio, lo hace a través de la información de  los controles preventivos realizados a los Organismos que entregan fondos a las Sociedades, por Informes de la Delegación Fiscal de Tesorería de la Provincia,  por Decretos y toda documentación que sea justificativa y respalde dicha entrega.

Determinado el importe, informa al TC de cada una de las transferencias, y a que tipo corresponde (aportes, préstamo, asistencias financieras no reintegrables). 

El TC por Resolución corre vista de la determinación de Oficio parcial de los fondos transferidos por el Gobierno de la Provincia de La Rioja, por el período intimado a los responsables de la Sociedad para que en el término de diez (10) días contesten la misma, comunicando que vencido ese plazo el TC podrá formular cargo sin perjuicio de la determinación de oficio que resulte de los fondos de recaudación propia de la citada Empresa en el periodo determinado en autos y de los fondos transferidos por otros Organismos del Estado en el mismo período. Asimismo se reitera la solicitud de la presentación del balance adeudado. 

En esta instancia pueden presentarse los siguientes escenarios: 

1- Cumplido los plazos si NO se presenta rendición de cuentas de los fondos “determinados de oficio”, aun cuando presente balance, la DCG emite informe final por la falta de cumplimiento. El TC mediante Fallo formula cargo y requiere el depósito del importe total de los fondos entregados.

2- Se presenta documentación de rendición de Cuentas y balance,  la misma es analizada por la DCG, se efectúan los controles pertinentes: si existen observaciones se realiza Previo, Pliego hasta Informe final. 

2- Control de rendiciones trimestrales: Este tipo de control, si bien se encuentra previsto por Resolución N°7/2022 TC, al día de la fecha la misma no se está aplicando. Dicha norma exige la presentación de Estados Contables con cortes trimestrales.

Particularmente en lo que refiere al punto 1- Análisis de los Estados Contables, se inicia con la verificación que esté presentada la totalidad de la documentación requerida por el artículo 270 de la mencionada Resolución N°19/19 TC; que los Estados Contables se encuentren certificados por Consejo Profesional de Ciencias Económicas  y además se controla que los Fondos recibidos desde el Estado se encuentren reflejados en los Estados Contables.

El análisis se centra en los siguientes puntos: 

• Que los aportes, préstamos o subsidios recibidos se encuentren registrados en su totalidad en los Estados Contables. 
• Qué resultado arroja cada ejercicio de la empresa y su tendencia en el devenir de los años.

Asimismo se realiza un análisis de la estructura patrimonial y su comparación con el ejercicio anterior y cálculo de tendencias, lo mismo se hace con el Estado de Resultados.

Se generan ratios que sirvan para analizar la posición de la empresa, tales como endeudamiento, liquidez, solvencia, margen de utilidad bruta y neta.

Estos ratios, que cobran una importancia fundamental en el análisis de la situación patrimonial, económica y financiera de una empresa privada, no se manifiestan tan claramente en este caso, en razón que la financiación la realiza el Estado, generalmente como aportes de capital, motivo por el cual la empresa no necesita financiarse con fondos de terceros, generando en consecuencia, que los ratios calculados, por lo general, sean muy alentadores en cuanto a índices de endeudamiento, solvencia, etc.  

Esta situación debe analizarse en conjunto con los ratios de margen de utilidad bruta, rentabilidad neta, etc. los cuales analizan valores del Estado de Resultados.

Esto se informa y se eleva a las autoridades del Tribunal de Cuentas para que actúe en consecuencia, ya sea aprobando la Rendición o de lo contrario, si hubiera alguna observación importante, solicitará las aclaraciones que estime pertinente. También esta Dirección puede sugerir la conveniencia de realizar una auditoría, en cuyo caso lo incluirá el dicho informe.

VI. RESISTENCIA AL CONTROL EXTERNO:

Si bien los responsables de las empresas pueden manifestar cierta resistencia al control que se ejerce, conocen, desde el momento que son designados, que deben rendir cuentas ante el Tribunal de Cuentas, de todos los fondos que reciben del Estado (Art. 22 Ley 4828). Para compeler al cumplimiento de sus obligaciones a cargo, el Tribunal tiene facultades sancionatorias, en caso de reticencia o incumplimiento. 

Los designados responsables de las empresas, sean en su carácter de directores, socios gerentes o síndicos, son notificados por el Tribunal de Cuentas de la habilitación de una casilla electrónica para la empresa y casillas particulares, donde le son notificadas todos los requerimientos y a través de la cual se puede comunicar con el Tribunal. Procedimiento incorporado a través  de la Ley Nº 10.352, que autoriza la utilización de expedientes electrónicos, documentos electrónicos, firmas digitales, comunicaciones electrónicas, notificaciones electrónicas y domicilios electrónicos constituidos en todos los procesos, procedimientos trámites que se substancien por y ante el Tribunal de Cuentas de la Provincia y la Resolución Nº 146/2019 que reglamenta la implementación de los medios electrónicos. 

VII. CONCLUSIÓN:

Frente a esta decisión del Estado de crear empresas y sociedades privadas con participación estatal con el fin de brindar productos y servicios a sus ciudadanos, nos planteamos la necesidad de establecer controles efectivos.

El control, entendido como un conjunto de reglas y procedimientos que permite determinar si los objetivos planeados se cumplieron, en qué medida y si existieron desvíos respecto a lo planeado, analizando, de corresponder, cuáles fueron las causas de dichos desvíos. Tanto la planeación como el control constituyen dos herramientas fundamentales sobre las que se edifica el desarrollo de cualquier empresa, ya sea pública o privada.

El presente trabajo pretende mostrar la actividad que realiza el Tribunal de Cuentas de la Provincia de la Rioja, con respecto a las empresas en las cuales participa el Estado como único socio (SAU) o como socio mayoritario (SAPEM), realizando un análisis de tipo jurídico sobre su encuadre legal y exponer las normas dictadas al efecto, bajo las cuales se realiza el control de las empresas, a través de las distintas direcciones.

Respetando el concepto de persona jurídica de derecho privado, pero poniendo énfasis en el control de los fondos públicos que reciben del Estado de la Provincia, asignando responsabilidades a sus directivos por la administración de dichos fondos y por el cumplimiento de la normativa propia del Tribunal de Cuentas.-

Resaltando también la importancia de tener habilitados canales electrónicos de comunicación con las empresas  y sus responsables, lo que facilita la realización de requerimientos y también la remisión de la documentación.-

VIII.BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS:

• Dirección General de Estadística de la provincia de La Rioja, Datos de la economía provincial, año 2010.
• GORDILLO, Agustín: «Tratado de Derecho Administrativo», Tomo 1, Capítulo XIV, Clasificación de los entes públicos, 10. ª ed., Buenos Aires, F.D.A., 2009.
• CASSAGNE, Juan C.: «La Actuación estatal a través de la forma societaria mercantil», ED, 69-855.
• SOMAGLIA, Héctor G.: «Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria (SAPEM) ¿Personas jurídicas públicas o privadas?», DJ2005-1, 89.
• Código Civil y Comercial de la Nación Comentado – Gustavo Caramelo; Sebastián Picasso; Marisa Herrera. – 1a ed. – Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Infojus, 2015.
• ALFONSO, María Laura, “Régimen de Nacionalización de Empresas Privadas”, Buenos Aires, Ed. Rap 2009, pág. 91.
• Paperssobre la promoción industrial de los años ochenta en La Rioja, CFI-CEPAL (1988), Borello (1989 y 2000) y Pedraza (2014).
• Revista OIKONOMOS, Año 2 Vol. 2. David Miranda. “SAPEM: Política pública vigente para el desarrollo en la provincia de La Rioja”. pp. 181-194.
• Secretaria de Industria y Promoción de Inversiones del gobierno de la provincia de La Rioja, Datos de las actividades productivas y de las exportaciones riojanas, año 2010.
• Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “La Rioja en el siglo XXI Desafíos y oportunidades para su transformación productiva”. Documentos de Proyectos (LC/TS.2021/164; LC/BUE/TS.2021/5), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2021. 

ÍNDICE:

I. Resumen – Introducción………………………………………………….. 2

II. MarcoHistórico…………………………………………………………….………2

III. Naturaleza Jurídica de las SAPEM…………………………………………….…..3

1. Las SAPEM como personas jurídicas públicas no estatales……………………4
2. Las SAPEM como sujetos de derecho privado……………………………..…. 4

VI. Régimen jurídico………………………………………………………………………. 6 

V. Por qué y cómo se realiza el control externo por parte del Tribunal de Cuentas. Normativa aplicable………………………….………………………………………………………….7

Control Preventivo…………………………………………………………………..  9  

Control Concomitante……………………………………………………………….. 10

Control Posterior: Rendición de cuentas de las sociedades en las que el Estado tiene participación en el capital social –  Modalidad –Documentación………………………… 11 

VI. Resistencia al control externo…………………………………………………………. 13

VII. Conclusión…………………………………………………………………………….14

VIII. Bibliografía y Fuentes consultadas……………………………………………………14