COMPETENCIA DE LA AGPS EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO A LA BUENA ADMINISTRACIÓN16 CÓMO SE CONTROLA: LOS TRABAJOS DE AUDITORÍA: SUS INFORMES: NATURALEZA JURÍDICA.

………………………………………………………………………………………………………………………………………………………..17

EL VALOR DE LAS RECOMENDACIONES…………………………………………………………………………………………… 18

LA OPORTUNIDAD DEL CONTROL……………………………………………………………………………………………………… 19

CAPÍTULO III. LOS DESAFÍOS DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN Y EL CONTROL PÚBLICO………….. 20

DESAFÍOS DEL CONTROL PÚBLICO: SINCRONIZAR EL NUEVO PARADIGMA DE LA ADMINISTRACIÓN CON EL CONTROL PÚBLICO……………………………………………………………………………………………………………………………………………….. 20

CONCLUSIONES…………………………………………………………………………………………………………………………………… 21

BIBLIOGRAFÍA……………………………………………………………………………………………………………………………………… 22

RESUMEN

El derecho humano a la buena administración, tal y como está redactado en la Carta Iberoamericana, trae consigo el replanteamiento de la Administración Pública y el Control Público. Ahora, desde la centralidad del ciudadano y su participación activa en la conformación de los intereses generales. Entonces, la Administración Pública y el Control Público deben ser reformulados, puesto que ahora la relevancia de los derechos humanos sugiere nuevas formas de comprender al Estado desde la perspectiva del Estado social y democrático de derecho.

Hoy no hablamos solo de Estado de derecho, aquel en que la organización estatal que se desenvuelve de acuerdo con la ley y que, en las relaciones con los particulares, se somete a un conjunto de reglas que a la par de reconocer los derechos de éstos, limita su accionar en orden a la consecución de sus fines¹, hoy hablamos del Estado social y democrático de derecho es aquel que ha incorporado los derechos económicos sociales y culturales, de modo que el Estado cumple un rol más activo con el objeto de extender derechos y, por tanto, el bienestar a toda la sociedad mediante prestaciones activas y no simples abstenciones². Desde esta perspectiva es que debemos repensar a la Administración y al Control Público.

Para ello, se estudiará la buena Administración desde un análisis tripartito, como principio, obligación y derecho. Luego se examinarán sus características más importantes partiendo de la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública³.

Por último, se repensará la reformulación de principios, conceptos e instrumentos jurídicos que tengan por fin satisfacer los intereses generales y garantizar los derechos de las personas y sus grupos en el marco de una sociedad posmoderna.

En este contexto, se expondrá el aporte que hace la Auditoría General de la Provincia de Salta (AGPS) a la buena Administración y los desafíos por alcanzar.

¹ PTN, Dictámenes Tomo 313 Página 198. Disponible en: https://api.ptn.gob.ar/files/IF-2020-28204159-APN- PTNd.pdf.

² Balbín, Carlos F. “Manual de Derecho Administrativo”. La Ley, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2020, p. 7.

³ Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes de los Ciudadanos en Relación con la Administración Pública. Disponible en: https://clad.org/wp-content/uploads/2020/07/Carta-Iberoamericana-de-los-Derechos-y-Deberes- del-Ciudadano-en-Relacion-con-la-Administracion-Publica-10-2013.pdf

METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN

La cuestión a analizar reside en considerar el modelo clásico de administración y control de corte unilateral y proyectar el mismo hacia la centralidad de la persona humana para reedificar la Administración pública y el control público.

La metodología empleada parte de un pensamiento abierto y dinámico aplicado sobre el modelo de Estado social y democrático de derecho, para efectivizar el derecho humano a la buena Administración pública con base en un control público externo y posterior eficiente, eficaz, económico, transparente, ético, independiente y objetivo, constructivo y educativo, comprensivo de la realidad social y oportuno.

OBJETIVO

Se pretende:

Comprender la Administración y el Control Público desde la centralidad de la dignidad del ser humano en el marco del Estado social y democrático de derecho.
Indagar cómo el principio a la buena Administración se encuentra presente e impacta en el ejercicio de la función control.
Exponer la incorporación de principios y acciones por parte de la AGSP y desafíos a alcanzar para lograr un control eficiente.

MARCO NORMATIVO

El marco normativo a analizar es el siguiente:

Constitución Nacional (CN 1994).
Artículo 169 de la Constitución de la Provincia Salta
Ley 7103 – Sistema, Función y Principios del Control No Jurisdiccional de la Gestión de la Hacienda Pública
Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública (2013), Caracas Venezuela, 10 de octubre de 2013, Aprobada por el Consejo Directivo del CLAD, en reunión presencial y virtual.
Carta europea de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, 18 de diciembre de 2000.

CAPÍTULO I. LA IDEA DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Se debe distinguir lo que es la Administración pública, como conjunto de órganos, es decir, considerada desde un punto de vista estático, de la función administrativa. Existe función administrativa en cualquier poder del Estado, tanto en el Poder Legislativo como en el Poder Judicial, que son susceptibles de emitir actos administrativos. Sin embargo, allí en el seno de esos poderes no está instalada la Administración Pública, simplemente en ciertas ocasiones cumplen funciones administrativas4.

Entonces, la Administración Pública considerada estáticamente es un conjunto de órganos y entes dotados de personalidad jurídica propia, y allí se llevan a cabo múltiples actividades: administrativas, legislativas y jurisdiccionales.

Dicho esto, Administración Pública desde un punto de vista estático es considerada como un conjunto de órganos y entes que están dentro de la órbita del Poder Ejecutivo y que ejerzan prerrogativas estatales exorbitantes del derecho privado y no se traslada a los otros poderes, aun cuando realicen tareas administrativas.

Administrar, es actividad continua, permanente que va desde la compra de resmas de papel para las oficinas hasta aprobar un procedimiento de concurso público de selección de personal. Estas tareas pueden ser desarrolladas por cualquiera de los tres poderes del Estado, cada cual dentro de su esfera. En el caso de los Poderes Legislativo y Judicial, realizan tareas administrativas como soporte y apoyo de sus funciones específicas de legislar y juzgar, mientras que el Poder Ejecutivo lo hace como función principal.

El control externo y posterior no comprende a la Administración como único objeto de fiscalización. Así la Ley Nacional 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, incorpora la noción de sector público nacional (SPN) en su artículo 85, cuyo criterio para definir su integración es presupuestario no jurídico, para cumplir así con el principio de universalidad del presupuesto público, según el cual, todo lo que sea materia del presupuesto debe necesariamente estar incorporado en él.

Por su parte, la Ley Provincial N° 7.103 de Sistema, Función y Principios de Control no Jurisdiccional de la Gestión de la hacienda pública provincial y municipal, en su artículo 1°

⁴ Cf. Bianchi, Alberto B. Anotaciones sobre los conceptos de Administración Pública y Función Administrativa, El Derecho, T. 129. El autor distingue el aspecto orgánico de la Administración cuando es estudiada estáticamente del aspecto dinámico, es decir, de la función administrativa.

⁵ El SPN se compone por: a) Administración central y organismos descentralizados, b) Empresas y sociedades del Estado, c) Entes públicos excluidos expresamente de la administración nacional, donde el Estado Nacional tenga control mayoritario del patrimonio o formación de las decisiones, d) Fondos fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes o fondos del Estado Nacional, d)

no utiliza la noción de Administración Pública, sino incorpora el término gestión hacienda pública provincial y municipal como objeto del Sistema de Control no Jurisdiccional.

ANTCEDENTES DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN EN EL DERECHO EUROPEO

El artículo 41⁶ de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2000) consagra la buena administración y el buen gobierno como un derecho y un principio general de Derecho.

CARTA IBEROAMERICANA DE LOS DERECHOS DEBERES DE LOS CIUDADANOS FRENTE A LA ADMINISTRACIÓN

Se trata de una Carta aprobada por el Consejo Directivo del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) en reunión presencial-virtual celebrada desde Caracas, Venezuela el 10 de octubre de 2013.

Es una Carta larga, construida sobre la buena administración como derecho y principio de actuación administrativa, no tiene rango normativo, pero tiene un valor importante como documento de referencia para reformas administrativas en varios Estados.

La Carta desde su preámbulo se plantea la posición jurídica del ciudadano en el Estado social y democrático de derecho, en el cual el ciudadano ya no es un sujeto inerte, simple receptor de bienes y servicios públicos, sino que es protagonista principal de los asuntos generales y dispone del derecho a la buena Administración, que es aquella al servicio de la persona⁷.

En ese marco, los administradores y gestores de lo público deben rendir cuenta permanente de su ejercicio ante la ciudadanía a través de los diferentes mecanismos que los ordenamientos jurídicos nacionales establecen⁸.

La buena Administración Pública es, pues, una obligación inherente a los Poderes Públicos en cuya virtud el quehacer público debe promover los derechos fundamentales de las personas fomentando la dignidad humana de forma que las actuaciones administrativas armonicen

⁶ 1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable. 2. Este derecho incluye en particular: a) el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente; b) el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial; c) la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones. 3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Unión de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. 4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.

⁷ Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, Preámbulo, párrafo 1.

⁸ Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, Preámbulo, párrafo 2.

criterios de objetividad, imparcialidad, justicia y equidad, y sean prestadas en plazo razonable⁹.

ANTECEDENTES DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN EN EL DERECHO ARGENTINO

¿Se puede considerar a la buena administración como un derecho humano o fundamental en nuestro ordenamiento jurídico?

Cabe tener presente que, desde un punto de una mirada iusnaturalista, los derechos humanos no requieren consagración legislativa positiva para que se les reconozca su existencia. Quedando su existencia determinada por la dignidad del hombre.

El derecho a la buena administración no se encuentra consagrado expresamente en el derecho argentino, sin embargo, su consagración está implícita en el artículo 33 de la CN y en el artículo 1 CN en la forma republicana de gobierno.

La doctrina encuentra su referencia en el artículo 42 de la CN en cuanto exige calidad y eficiencia de los servicios públicos, exigencia que se extiende a toda la Administración, ya que con dicho postulado constitucional pasamos de una Administración burocrática a una nueva Administración post-burocrática¹⁰.

Entonces en nuestro derecho la buena administración se puede integrar bajo un nuevo enfoque de conceptos, principios y derechos ya existentes en la CN, tales como: el principio de razonabilidad (artículo 28 CN), la legalidad (artículo 19 CN), derecho de defensa (artículo 18 CN), el derecho de peticionar ante las autoridades (artículo 14 CN), la responsabilidad del Estado y del funcionario público (artículo 1 forma republicana de gobierno). Asimismo, con el derecho al acceso a la información pública (libertad de pensamiento y expresión artículo 14 CN).

Otra manifestación de la buena Administración es el plazo razonable que se encuentra comprendido en el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobado por Ley 23.054 y con jerarquía constitucional según el artículo 75 inciso 22 de la CN. En las causas “Forneron” y “Furlan” se muestran las graves consecuencias que producen los plazos irrazonables en los procesos y procedimientos. Además, se establecieron criterios para determinar la razonabilidad de los plazos, como: la complejidad de la prueba, el tiempo

⁹ Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, Preámbulo, párrafo 3.

¹⁰ MATA, Ismael, “Las nuevas tecnologías en la organización administrativa”, en Jornadas sobre Cuestiones de Organización Estatal, Función pública y Dominio público, organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho, Buenos Aires 18, 19 y 20 de mayo de 2011.

trascurrido desde la violación, las características de los recursos consagrados en la legislación interna, y el contexto en el que ocurrió la violación.

Otro elemento es la tutela administrativa efectiva (artículo 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos).

Por su parte, se integra por los principios de celeridad, economía y sencillez en los trámites contenidos en la Ley 19.549 – Procedimientos Administrativos para la Nación – artículo 1 inciso b)

Además, se vincula con los principios de eficiencia, eficacia y economía contenidos en el artículo 4 y CC. De la Ley Nacional N° 24.156 – de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional. En igual sentido, la Convención Interamericana Contra la Corrupción, aprobada por ley 24.759 menciona los principios de eficacia y eficiencia como principios rectores del obrar administrativo.

En la Provincia de Salta, la Constitución en su artículo 5 consagra la responsabilidad del Estado y los funcionarios y agentes públicos y en su artículo 61 establece: “La Administración pública, sus funcionarios y agentes sirven exclusivamente a los intereses del pueblo. Actúa de acuerdo a los principios de eficacia, jerarquía, desconcentración, coordinación, imparcialidad, sujeción al orden jurídico y publicidad de normas y actos”.

La Ley Provincial N° 5348 – de Procedimientos Administrativos – menciona los siguientes institutos y/o principios: motivación (artículo 42), notificación (artículo 43. 146 y cc) y publicación (artículo 150), vista de las actuaciones (artículo 139 y CC.), el informalismo a favor del administrado (artículos 143 a 145), plazos (artículo 158 y CC.), celeridad, economía y eficacia del trámite (artículo 109).

Por su parte, la Ley Provincial N° 7103 enumera los principios de eficacia, eficiencia y economía.

NOCIÓN TRIPARTITA SOBRE LA BUENA ADMINISTRACIÓN Y EL BUEN GOBIERNO

Una buena Administración es aquella que cumple con las funciones que le son propias según el Estado social y democrático de derecho, es decir, que sirve objetivamente a la ciudadanía, realizando su tarea con racionalidad, motivando sus actuaciones, orientada al interés general y sujeta al control público.

Si bien estas características pueden no parecer hoy notas novedosas, fuimos precedidos de una Administración centralizada en sí misma, cuyas manifestaciones se hicieron sentir¹¹. Es así que se notó el contraste con el tan nombrado Estado de bienestar, que poco avanzaba hacia el bienestar general.

Entonces, ¿Por qué se insiste con este tema hoy? Porque hoy todo parece decaer: la economía, la pérdida de valores sociales y toman la punta el crimen, la corrupción, la injusticia, actuar ineficiente de funcionarios públicos. Por esto es importante conocer nuestros derechos y principios como ciudadanos y el camino que como sociedad y Administración debemos andar para alejarnos de la improvisación y falta de planificación y coadyuvar con el interés general. Así, la buena Administración puede ser concebida como obligación de los Poderes Públicos, como un derecho humano y, también, cómo no, como principio general del Derecho Público y de la Ciencia de la Administración Pública. La buena Administración Pública adquiere una triple funcionalidad. a¹².

LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO PRINCIPIO

Para Hobbes con el objeto de lograr orden, seguridad y paz, el Estado debía disponer de un poder ilimitado. Así, la Administración contó con poderes o prerrogativas para lograr el ejercicio de sus fines¹³.

Actualmente esas prerrogativas tienen límites, uno de esos límites es la razonabilidad¹⁴, y además hoy hay un lugar en la conciencia de todos para la concepción de la dignidad de la persona humana, y que la Administración es una organización al servicio de todos, y que al igual que cualquier ciudadano está sometida a la Constitución y el ordenamiento jurídico en su totalidad, teniendo prohibida cualquier actuación arbitraria.

Todas estas apreciaciones consagran a la buena administración como un principio.

Los principios son reglas de carácter general, abstracto y de estructura abierta. Las reglas (normas) prevén el presupuesto fáctico de su aplicación, en tanto los principios son normas de textura más abierta porque justamente no nos dicen cuál es ese presupuesto¹⁵.

¹¹ El mantenimiento de las necesidades del poder por sobre las necesidades colectivas, la ausencia de criterios éticos, la falta de educación en control social, la falta de profesionalización en los funcionarios públicos.

¹² Rodríguez Arana Muñoz, Jaime. “La Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano y la reforma administrativa. Consideraciones generales”, Disponible en: https://ruc.udc.es/dspace/bitstream/handle/2183/14547/AD_2014_18_art_1.pdf;sequence=1

¹³ Plano de desigualdad en materia de contrataciones públicas, modificación e interpretación unilateral de contratos, prórroga de contratos, revocación por interés de la Administración, entre otras.

¹⁴ Como escribió Farrando, “dentro de esos límites se encuentran aquellas premisas fundamentales que circunscriben a toda la actividad administrativa discrecional, límites técnicos, razonabilidad, buena fe, y abuso o desviación del poder (Potestades y prerrogativas en el contrato administrativo, p. 766).

¹⁵ Balbín, Carlos F. Manual de Derecho Administrativo, La Ley, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2020, p. 76.

Los principios que se normativizan e incorporan a los textos normativos son parte del ordenamiento jurídico positivo –– sin perder el carácter de principios por su estructura – y facilitan la hermenéutica e integración de las normas.

Así, la buena Administración como principio emana de la dignidad del hombre y del Estado de derecho,

La Administración ya no puede ser entendida como un cheque en blanco, para decidir con amplio margen de discrecionalidad, ante ello, se impone la motivación y participación, para que las autoridades acrediten que adoptan una decisión con un criterio objetivo, y congruente con el interés general, tomando en consideración la realidad fáctica y jurídica.

LA BUENA ADMINISTRACIÓN COMO DERECHO HUMANO

La Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública en su artículo 25 consagra el derecho fundamental a la buena Administración Pública, que consiste en que los asuntos de naturaleza pública sean tratados con equidad, justicia, objetividad, imparcialidad, siendo resueltos en plazo razonable al servicio de la dignidad humana.

El derecho a la buena Administración se compone entre otros derechos de los siguientes: motivación, tutela administrativa efectiva, resolución administrativa amparada en el ordenamiento jurídico, a ser oído, a participar en las actuaciones administrativas en que tengan interés, a conocer y opinar sobre el funcionamiento y la calidad de los servicios públicos, alegar, formular quejas y reclamaciones, al acceso a la información pública, a conocer el estado de los procedimientos administrativos que lo afecten, a ser notificado, entre otros.

La Carta menciona 23 principios que constituyen la base del derecho fundamental a la buena Administración orientados a promover la dignidad humana, tales como: racionalidad, igualdad, eficacia, eficiencia, economía, responsabilidad, evaluación permanente, participación, publicidad, seguridad jurídica, objetividad, buena fe, entre otros.

LA TRILOGÍA DE LA ADMINISTRACIÓN.

Son tres características que definen una buena o mala administración: el servicio, la objetividad y el interés general.

servicio: la administración está para servir a la comunidad, no al que manda. Esto reclama indicadores de rendimiento de objetivos. Así. será preciso recurrir a los propios indicadores de cada programa ejecutivo. Es decir, que estas unidades no son patrimonio creativo del auditor, sino del propio auditado que con ellas establece su

autocontrol o control interno¹⁶. Es que lo que no se puede medir, no se puede mejorar. Además, los ciudadanos tienen que conocer el servicio mediante esos indicadores para evaluar la gestión. Acá hay una interrelación entre buena Administración y control.

objetividad: la objetividad y razonabilidad (artículo 28 CN) deben iluminar el actuar de la Administración, de manera tal de no incurrir en actos caprichosos. Así para construir objetividad se debe dignificar la función pública, salarios dignos, formación permanente, progreso en la carrera administrativa, escuelas de formación de funcionarios. que el especialista tenga una valoración en su formación, nombramientos en los que esas especialidades se valoren.

El cumplimiento del requisito de la motivación de los actos administrativos se relaciona con la observancia del principio de legalidad al que la Administración se encuentra sometida: éste obliga a dar razones que expliquen la necesidad de la medida adoptada, la que exterioriza su razonabilidad de la medida¹⁷, a mayor discrecionalidad mayor motivación. Esto evita que un acto de la Administración se convierte en arbitrario y pueda caer en corrupción cuando la potestad se ejerce al servicio de un particular y no del interés general. Las decisiones deben justificarse desde la razonabilidad.

Interés general: que es el interés de toda la sociedad, de todos los integrantes de la sociedad, ya no es asumido completamente por el poder público, ya no puede ser objeto de definición unilateral por la Administración. Ahora, como consecuencia de la proyección de la directriz participación, el interés general ha de abrirse a la pluralidad de manera que el espacio público pueda ser administrado y gestionado teniendo presente la multiforme y variada conformación social¹⁸.

¹⁶ Núñez, José Ariel. Manual de Auditoría Gubernamental. Ediciones RAP, Buenos Aires, 2066, p. 373. Por ejemplo, encuestas para calificar la satisfacción del transporte público, cantidad de vacunas COVID aplicadas en relación al total de la población objetivo, número de pacientes atendidos en relación a la cantidad de trabajadores de la salud, etc.

¹⁷ PTN, Dictámenes Tomo 316 Página 7. Disponible en: https://api.ptn.gob.ar/files/IF-2021-00922679-APN- PTNd.pdf.

¹⁸ Rodríguez Arana Muñoz, Jaime. EL DERECHO A LA BUENA ADMINISTRACIÓN EN LAS RELACIONES ENTRE CIUDADANOS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, Este trabajo ha sido realizado en el marco del Proyecto de Investigación fundamental no orientado “El Derecho Administrativo bajo el prisma del principio de buena Administración”, financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación, Plan Nacional I+D+i 2008-2011 (Ref.: DER 2010-18993). Disponible en: https://busquedadictamenes.ptn.gob.ar/?q=discrecionalidad%20motivaci%C3%B3n&size=n_10_n

CAPÍTULO II. EL CONTROL PÚBLICO.

EL CONTROL PÚBLICO. CONCEPTO. FUNDAMENTO.

El Estado es una formación de origen natural, que resulta del hecho de que el hombre es un ser social, no es producto de una convención meramente artificial y constituye una organización social que contiene los elementos ineludibles para satisfacer las necesidades vitales del hombre que vive en sociedad.

Esa convivencia del hombre en sociedad genera conflictos, por ello es necesaria la autoridad para establecer normas y velar por su cumplimiento, de este modo se ejerce el poder, expresado por quienes representan al Estado.

El poder, en su ejercicio, tiende a generar abusos, excesos que requieren ser controlados, sin embargo, el hombre en sus diferentes roles tiende a huir del control, lo siente una invasión.

Siendo el poder y el control dos caras de una misma moneda, aparece la necesidad de verificar que los limites puestos por el derecho al ejercicio del poder sean cumplidos, y para ello, aparecen los órganos de control, diferentes a los órganos de poder, puesto que el poder no puede controlar al poder, es el control el que controla al poder.

Así, el control puede ser definido como el conjunto de acciones llevadas a cabo por órganos determinados, orientados a precisar si el ejercicio de cada una de las funciones del poder se adecua al orden jurídico y se encamina a la consecución del bien común.

El motivo por el cual es necesario controlar al funcionario que ejerce el control es porque el hombre tiene aptitud para obrar bien, pero en su hacer puede cometer un error o incurrir en un hecho doloso en perjuicio del Estado, y por ende de la comunidad, entonces, el fundamento del control deriva de la propia naturaleza humana.

Además, el tema del control de la Administración Pública se vincula estrechamente al concepto de Estado social y democrático de Derecho, que ha cambiado las estructuras administrativas, el carácter trasparente y participativo de las decisiones estatales, nuevos paradigmas que impactan en el ejercicio de la función control.

PRINCIPIOS RECTORES DEL CONTROL PÚBLICO MODERNO QUE FORTALECEN EL SISTEMA DEMOCRÁTICO

¿Existen principios como fuente de la función control? La respuesta es sí, existen principios que impregnan el control público.

La función control actualmente está en permanente evolución, lo que hace que sus principios se actualicen, sin perjuicio de aquellos clásicos como la eficiencia, eficacia y economía. Así,

las tres E han sumado: la transparencia, la independencia y objetividad, la ética, la construcción y educación, la realidad social y la oportunidad.

EFICIENCIA, virtud de hacer, realizar. Apunta a que la Administración fiscal se traduzca en hechos de obras y servicios para la continuidad, no en promesas o legislación luego no aplicada concretamente a los problemas. Para ello, los métodos y procedimientos de control deben ser aptos para cumplir sus objetivos, que traspasen el control meramente formal hacia un control de fondo.
EFICACIA, es la virtud de hacer, pero con el mínimo costo o esfuerzo posible. El control debe cumplir con los objetivos mencionados precedentemente, según la competencia asignada al órgano de control. Esto se relaciona con el producto de la auditoría, que es un informe que contiene observaciones y recomendaciones. Si éstas no son cumplidas u observadas por el ente auditado, cabe preguntarse si este tipo de control público es eficaz.
ECONOMÍA, se relacionan aquí los medios y resultados. Al ejercer la función control se debe aprovechar la correcta asignación y utilización de recursos humanos y materiales. No se economiza en el control gastando menos, sino gastando mejor. La utilización de la tecnología puede optimizar la economía en el control.
TRANSPARENCIA, el control público no puede tener carácter de trámite reservado. El control, por un lado, debe “transparentar” la gestión pública, es justamente, un instrumento al servicio de la transparencia. Por el otro, en sí mismo debe cumplir con ese principio constitucional. De ahí que los métodos utilizados y los resultados deben darse a publicidad y estar disponibles para la sociedad: los informes, resoluciones, disposiciones, han de constituir los insumos necesarios del control social.

En este sentido, la AGPS publica sus informes de auditoría en la página de intranet e internet, además, publica la Cuenta General del Ejercicio en el Boletín Oficial, envía su memoria anual al Poder Legislativo, recibe eventuales denuncias de la sociedad, esto constituye una manera directa de satisfacer necesidades de transparencia y acceso a la información pública por parte de la ciudadanía.

ÉTICA, la ética en el control se refiere, por un lado, a la conducta de quienes ejercen la función control, que deben evitar situaciones de conflictos de intereses y por el otro, a propender a un control que no se desvía de sus objetivos, ni oculta sus fines espurios. Se trata de la aplicación de la figura de “la desviación del poder”, que en el derecho administrativo es considerada como un vicio del acto administrativo. Mediante Resolución AGPS N° 09 /21 la AGPS aprueba su código de ética, para guiar la labor cotidiana de sus agentes.

INDEPENDENCIA Y OBJETIVIDAD, durante el ejercicio de la función control, el Auditor debe mantener su independencia de criterio con relación al sistema objeto de la auditoria y debe mantener una actitud mental independiente y objetiva en todo lo relacionado con su actuación profesional.
CONSTRUCTIVO Y EDUCATIVO, el control debe construir puentes entre el “deber ser” y “el ser”, y su ejercicio ha de promover la aplicación de mecanismos para corregir las diferencias propias de la gestión.
COMPRENSIVO DE LA REALIDAD SOCIAL Y LAS CIRCUNSTANCIAS SOCIALES, ECONÓMICAS Y CULTURALES QUE RODEAN AL SUJETO, AL ÁMBITO Y AL OBJETO DEL CONTROL, se debe controlar desde la comprensión de la realidad social del auditado, lo cual no quiere decir, apañar irregularidades, sino auditar desde la comprensión de la geografía, la disponibilidad de recursos, la distancia y el desarrollo tecnológico con el que pudiera contar el auditado, entre otras consideraciones, que no obstaculicen el ejercicio de la función control y su finalidad.
OPORTUNO, el control debe ser ejercido en un plazo razonable, un plazo excesivo puede poner en riesgo la ejecución de los fines del control. El excesivo plazo en el ejercicio del control externo y posterior puede comprometer la responsabilidad del estado y el funcionario, la prescripción de la acción penal y extinción de la acción civil. Además, se podría vincular con el derecho del auditado de obtener en un plazo razonable el informe de auditoría y no quedar condicionado a un informe inconcluso por un tiempo determinado, esto, para que pueda ejercer su derecho de defensa mediante su descargo oportuno.

Los obstáculos internos como la falta de infraestructura o personal para concluir los informes no operan como eximentes de responsabilidad en el ejercicio de la función control, puesto que no constituyen complejidades especiales. Para evitar demoras excesivas podrían pensarse en los plazos y prórrogas dadas para la remisión de documentación por parte del ente auditado, fijar objetivos de auditorías concretos y razonables.

LA AUDITORÍA COMO TÉCNICA DE CONTROL POSTERIOR.

La Auditoría es una técnica de control posterior, puede ser interna, externa, de cumplimiento, financiera o de gestión.

Consiste en la aplicación de procedimientos que pretenden obtener una seguridad razonable acerca de la contabilidad en general, y que las cuentas anuales y demás estados financieros

expresen fielmente el resultado de la gestión y su adecuada realidad patrimonial, de acuerdo con las normas y principios generalmente aceptados.

La Auditoría no tiene por objetivo la búsqueda de delitos o irregularidades, pero esto no impide que al ser detectados sean puestos en conocimiento de la autoridad competente.

AGPS. UBICACIÓN CONSTITUCIONAL DEL ÓRGANO Y SU NATURALEZA JURÍDICA

El artículo 169 de la Constitución de la Provincia de Salta, con arreglo a la reforma constitucional de 1998, que incorporó un nuevo modelo de control de la hacienda pública definido como no jurisdiccional, integral e integrado, caracteriza a la Auditoría General de la Provincia como un órgano con independencia funcional, administrativa y financiera, competente para el control externo posterior.

Por su diseño constitucional, se la considera siguiendo la terminología inaugurada por Bidart Campos como un órgano “extrapoder”, cuya nota distintiva es la independencia de criterio para ejercitar su función esencial de control¹⁹.

Dada su ubicación constitucional en un capítulo único se desprende su independencia institucional, con exclusión del control de legitimidad del Poder Ejecutivo, por lo que sus decisiones solo pueden impugnarse ante el Poder Judicial.

A diferencia de la Auditoría General de la Nación (AGN) que según el artículo 85 de la Constitución Nacional es un organismo de asistencia técnica del Congreso, la AGPS es un órgano del Estado con jerarquía constitucional e independencia funcional, administrativa y financiera, que carece de personalidad jurídica pública estatal, en tanto su actuación se desarrolla en el ámbito del Poder Legislativo sin integrarlo.

LA AGPS COMO ÓRGANO RECTOR

La Ley 7103 en su artículo 30 caracteriza a la AGPS como órgano rector del control externo de la hacienda pública provincial y municipal.

En consecuencia, la AGPS expide, aprueba y actualiza las normas de control externo²⁰. Así, la AGPS ha dictado entre ellas, la Resolución AGPS Nº 61/01 que aprueba las Normas Generales y Particulares de Auditoría Externa.

¹⁹Germán J. BIDART CAMPOS, MANUAL DE LA CONSTITUCIÓN REFORMADA, T. III, EDIAR, p. 320.

²⁰ Cf. Artículo 32 de la Ley 7103, inciso f) Establecer normas de auditoría externa a ser utilizadas por la propia Auditoría General, en la ejecución del trabajo de fiscalización y por los auditores que se contraten. Inciso g) Formular criterios de control, conforme normas generalmente aceptadas nacional e internacionalmente, los que deberán atender a un modelo de control y auditoría externa, integrada e integral y con personal interdisciplinario.

Además, establece metodologías y procedimientos que deben ser aplicados por los entes públicos controlados.

COMPETENCIA DE LA AGPS EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO A LA BUENA ADMINISTRACIÓN

La Auditoría es competente según el artículo 169 de la Constitución Provincial para el control externo posterior y auditoría de la gestión económica, financiera, patrimonial, presupuestaria y operativa en atención a los criterios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia de la Hacienda Pública Provincial y Municipal, incluyendo sus organismos descentralizados cualquiera fuese su modalidad de organización, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos y entes privados adjudicatarios de servicios privatizados en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos.

Examina e informa a la Legislatura, aconsejando su aprobación o desaprobación sobre la Cuenta General del Ejercicio, cuentas de percepción e inversión de fondos públicos y de cualquiera de los estados contables que se elaboren por la Administración Pública Provincial y Municipal.

Carece de facultades jurisdiccionales para efectuar los juicios de cuenta y responsabilidad de los funcionarios públicos y para aplicar multas y formular observaciones con carácter suspensivo y de facultades asesoras.

Su competencia legal está establecida en la Ley 7103. El articulo 32 enumera la competencia a su cargo. Así, el inciso a) indica que corresponde a la Auditoría Ejercer el control externo posterior y la auditoría de regularidad financiera y de gestión referida en el artículo 30, con arreglo a los principios allí señalados y el inciso b) le otorga competencia para “examinar y expresar una opinión fundada cada año sobre la Cuenta General del Ejercicio correspondiente al ejercicio inmediato anterior, referente a la Administración Pública Provincial y de los Municipios, remitiendo dicho informe a la Legislatura o a los respectivos Concejos Deliberantes, aconsejando su aprobación, observación o desaprobación. Una vez cumplida dicha remisión, estos informes se publicarán, por el término de un (1) día en el Boletín Oficial. A tales fines, el Poder Ejecutivo de la Provincia y los Ejecutivos Municipales deberán poner a disposición de la Auditoría General la Cuenta General del Ejercicio y la Cuenta de Percepción e Inversión de Fondos Públicos, antes del 30 de junio de cada año”.

Según el inciso f) puede formular criterios de control, conforme normas generalmente aceptadas nacional e internacionalmente, los que deberán atender a un modelo de control y

Dicho modelo abarcará los aspectos financieros de legalidad, economía, eficiencia, eficacia y el cumplimiento de las normas de preservación del medio ambiente

auditoría externa, integrada e integral y con personal interdisciplinario. Dicho modelo abarcará los aspectos financieros de legalidad, economía, eficiencia, eficacia y el cumplimiento de las normas de preservación del medio ambiente.

De acuerdo al artículo 33 inciso a) fija su programa de acción anual de auditoría y control. Se podría implementar aquí, tal como lo hizo la AGN, un programa de “planificación participativa” a través del cual se incorporen propuestas de la sociedad civil en la planificación anual de las auditorías²¹.

CÓMO SE CONTROLA: LOS TRABAJOS DE AUDITORÍA: SUS INFORMES: NATURALEZA JURÍDICA.

El control posterior es realizado en la AGPS por un equipo de trabajo multidisciplinario enmarcado en normas específicas²².

La auditoría externa, que representa una de las formas de ejercer el control, se orienta a la formación de un informe, que es el documento por el cual el auditor emite un juicio técnico sobre los estados o informes examinados, que señala los hallazgos de la tarea, así como los comentarios, conclusiones y recomendaciones en relación con los objetivos propuestos. Incluye el dictamen sobre la razonabilidad de las cifras informadas²³. Los informes deberán reunir atributos de claridad, objetividad y autosuficiencia, evitando la existencia de vaguedades o ambigüedades, presentando hechos reales debidamente ponderados.

Respecto de la naturaleza jurídica de los informes de auditoría, se discute si tienen carácter de informe o dictamen.

Un informe es un dato u opinión fundados sobre un asunto determinado²⁴. Por su parte, un dictamen es una opinión fundada en ciencia o arte emitido por un especialista, si versa sobre una cuestión jurídica debe apoyarse en derecho. Es un consejo que se da sobre una cuestión o un asunto. No son actos administrativos, sino actos internos de la Administración, en la medida que no producen efectos jurídicos directos a los particulares²⁵.

²¹ La Planificación Participativa es un mecanismo de consulta ciudadana por medio del cual la AGN convoca desde el año 2014, anualmente a organizaciones de la sociedad civil (OSC) a presentar propuestas sobre organismos y programas a auditar, que eventualmente podrán ser incluidas en el Programa de Acción del año siguiente.

²² Resolución AGPS N° 61/01 “Normas Generales y Particulares de Auditoría Externa”, entre otras.

²³ Cf. Resolución AGPS N° 61/01 A III c.1) – INFORMES.

²⁴ Ver Decreto del Poder Ejecutivo Nacional N° 333/85.

²⁵ Cf. Cassagne, Ezequiel. El dictamen de los servicios jurídicos de la Administración, La Ley, 15/08/12.

Entonces se entiende que un informe de auditoría tiene naturaleza jurídica de dictamen, en la medida que traduce una valoración, comparación y suponen un juicio u opinión basado en las normas aplicable al tipo de control²⁶.

Ahora bien, ¿Qué sucede si el auditado disiente con el informe de Auditoría? Si se trata de un informe de auditoría provisorio, el ente auditado tiene oportunidad para presentar su descargo²⁷, lo cual se puede interpretar que hace al ejercicio del derecho de defensa, lo cual supone el descargo y la prueba, la publicidad, la trasparencia, la vista y el acceso irrestricto a las actuaciones, la motivación de los actos y el cumplimiento de los procedimientos especiales requeridos por la ley para determinados actos y decisiones²⁸. La AGPS comprobará si la respuesta del auditado merita modificar sus observaciones y recomendaciones, o, por el contrario, mantenerlas.

En caso de tratarse de un informe de auditoría definitivo, su naturaleza jurídica impide su impugnación en sede administrativa y su cuestionamiento judicial, puesto que sus recomendaciones carecen de ejecutividad propia. Se entiende que dicho informe podría servir de soporte para que el Poder Legislativo y el ciudadano, destinatario final, efectúen los controles pertinentes.

El auditor no aplica sanciones, dado el carácter no jurisdiccional de este control, por lo tanto, si detecta irregularidades, debe proceder de acuerdo a la Resolución AGPS N° 61/01 A III c.2.) – IRREGULARIDADES: Los funcionarios que, en el ejercicio de un examen de auditoría, adquieran el conocimiento de la presunta comisión de un delito que dé nacimiento a la acción pública, deberán comunicarlo en forma inmediata a la AUDITORIA GENERAL DE LA PROVINCIA DE SALTA. Esto es independiente de los deberes y obligaciones que las leyes impongan a las autoridades o empleados públicos ante el conocimiento de presuntos delitos de acción pública²⁹.

EL VALOR DE LAS RECOMENDACIONES:

El informe de auditoría deberá contener recomendaciones apropiadas cada vez que su examen revele la factibilidad de una mejora en la entidad bajo estudio. Las recomendaciones son

²⁶ Ivanega, Miriam Mabel. Control Público, Astrea – Ediciones RAP, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2020, p. 170.

²⁷ Resolución AGPS N° 10/11 artículo 10 y cc.

²⁸ PTN, Dictámenes Tomo 316 Página 340.

²⁹ El artículo 267 inciso A del Código Procesal Penal de Salta (CPPS), dispone: “Obligación de denunciar. Deben denunciar el conocimiento que tengan sobre un delito de acción pública, con excepción de los que requieren instancia o autorización para su persecución, y sin demora: a) Los funcionarios o empleados públicos que en el ejercicio de sus funciones adquieran conocimiento de un delito perseguible de oficio”.

acciones específicas que van dirigidas a quién corresponda atenderlas. Se deberán formular en tono constructivo, dirigidas a mejorar el sistema de control interno y a corregir errores y deficiencias contables, financieras, administrativas o de otra naturaleza, encontradas en las operaciones evaluadas en el transcurso de una auditoria o estudio especial. Para que su utilidad sea superlativa, las recomendaciones deben ser tan específicas como sea posible. En el proceso de concepción deberán compararse los costos de llevarlas a la práctica con las ventajas que se espera obtener del mismo hecho³⁰.

Esas recomendaciones deben ser concretas, relevantes, convincentes, de fácil comprensión, no deben ser un mero formulismo lingüístico para que el auditado las pueda implementar.

No son un mero consejo, son el resultado del ejercicio de una atribución constitucional y legal, pero, ¿Qué puede hacerse para que una recomendación no quede en una mera expresión de un deber ser? Se debería entender que las recomendaciones se sustentan en el Estado social y democrático de derecho de derecho, aun cuando no existan actualmente normas expresas sobre su obligatoriedad.

Se podría implementar un procedimiento efectivo de seguimiento de las recomendaciones³¹, para verificar el alcance o no de su implementación.

LA OPORTUNIDAD DEL CONTROL

La AGPS ejerce un control posterior y su mayor temor es que “llegue demasiado tarde”, tan tarde que sea “la autopsia del cadáver³²”, a diferencia del control previo y concomitante que ejercía el Tribunal de Cuentas.

El control previo y el posterior tienen sentidos diferentes.

El previo afecta la continuidad del procedimiento, su ejercicio puede producir efectos suspensivos en el acto, mientras que el control posterior no produce efectos paralizantes en el acto.

Sin embargo, puede el control posterior tener efectos negativos cuando llega demasiado tarde, por eso se insiste en que se practique de forma oportuna.

³⁰ Resolución AGPS N° 61/01 A III c.1.4) – RECOMENDACIONES.

³¹ Conf. Resolución 26/16 de la Sindicatura General de la Nación, que fija un procedimiento respecto de las recomendaciones incluidas en los informes de auditoría.

³² Ver diario de sesiones reforma constitucional de 1998.

CAPÍTULO III. LOS DESAFÍOS DE LA BUENA ADMINISTRACIÓN Y EL CONTROL PÚBLICO

DESAFÍOS DEL CONTROL PÚBLICO: SINCRONIZAR EL NUEVO PARADIGMA DE LA ADMINISTRACIÓN CON EL CONTROL PÚBLICO

Hoy se debe entender al derecho administrativo como el derecho del poder para la libertad solidaria de los ciudadanos³³, atrás quedó la noción centralizada en el Estado, es preciso hoy incorporar en sus bases la noción de poder en términos de reconocimiento de derechos (individuales, sociales y colectivos).

En igual sentido se debe reforzar y reconstruir el control, considerado desde la dignidad del ciudadano destinatario final de un informe de auditoría.

Una tarea que tiene el auditor es revisar con pensamiento abierto los principios, los procedimientos y mecanismos del control público para dirigirlos hacia la dignidad de la persona humana.

Entonces tanto la Administración como el Control tienen como desafío crear estructuras abiertas, participativas y eficientes ya que el modelo vertical y cerrado de Kelsen no obedece al actual Estado social y democrático de derecho, que tiene como pilar un poder y control trasparente, participativo y eficiente.

³³ Rodríguez Arana Muñoz, Jaime. La buena administración como principio y derecho fundamental, Revista Misión Jurídica / ISSN 1794-600X / E-ISSN 2661-9067 Vol. 6 – Núm. 6 / Julio – diciembre de 2013 / pp. 23 –

Disponible en: La buena administración como principio y como derecho fundamental en Europa | Revista Misión Jurídica (revistamisionjuridica.com).

CONCLUSIONES

Se ha analizado lo siguiente:

la buena Administración como obligación del Estado, principio y derecho humano poniendo la centralidad en el ser humano y sus grupos.
- La Administración y el Control deben adaptarse a las estructuras del Estado social y democrático de derecho, que reconoce en la Administración un papel abierto y participativo. En ese contexto el Estado debe derechos por medio de servicios esenciales tales como la educación, la salud, la seguridad social y la vivienda, entre otros.
- Este principio de buena Administración se encuentra presente en el ejercicio de la función control, lo impregna con sus principios de eficiencia, eficacia, economía, objetividad, oportunidad, aplicados al control público, que a su vez controla a esa Administración.
- En ese sentido, el Control debe acompañar estas nuevas estructuras administrativas e incorporar nuevas herramientas para un control eficiente, tales como:

Propuestas:

Oportunidad en el control: Para ello se podría: plantear objetivos claros y precisos de control, períodos razonables de control, otorgar prórrogas razonables y no prórrogas de prorrogas para que el auditado remita su documentación.
Capacitación permanente: Dado su carácter de órgano técnico, la capacitación, actualización y especialización de sus recursos humanos debe ser de carácter permanente
Seguimiento de las recomendaciones: Implementar un procedimiento efectivo de seguimiento de las recomendaciones, para verificar el alcance o no de su implementación
Mayor Participación ciudadana: Implementar el mecanismo de planificación participativa.

De ese modo el control se encontraría en un diálogo y apertura constante con la Administración y la sociedad.

BIBLIOGRAFÍA

BALBÍN, F. CARLOS, “Manual de Derecho Administrativo”, La Ley, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2020.

BIDART CAMPOS, GERMÁN J. “Manual De La Constitución Reformada”, T. III, Ediar, . CONSTITUCIÓN DE LA PROVINCIA DE SALTA, comentada T. II, Editorial Bibliotex, San Miguel de Tucumán 2014.

IVANEGAS, MIRIAM MABEL, “Mecanismos de control público y argumentaciones de responsabilidad”, Editorial Ábaco de Rodolfo Depalma, Ciudad de Buenos Aires, 2003.

IVANEGAS. MIRIAM MABEL, “Control Público”, Astrea – Ediciones RAP, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2020.

NUÑEZ, JOSÉ ARIEL, “Manual de Auditoría Gubernamental”, Ediciones RAP, 2006.

SANCHEZ, ALBERTO M., “El control del gasto público”, UCC., San Juan, 2004.

Cecilia Rodríguez Rufino.

TEMA 4: APORTE DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL EXTERNO A LA GOBERNANZA Y AL AUMENTO DE LA CONFIANZA PÚBLICA. Una mirada al Control Público desde el principio a la buena Administración Pública. – Auditoría General de la Provincia de Salta.

ÍNDICE