TEMA 2: EL CONTROL EXTERNO DE LA INTERVENCIÓN ESTATAL EN DISTINTAS MODALIDADES SOCIETARIAS Y EMPRESARIALES. Auditoría de Sociedades anonimas con participacion Estatal mayoritaria en el ámbito Municipal. – Tribunal de Cuentas de la provincia de Buenos Aires.

Autores: Adriana Azucena Martinez; Alejandra Isabel Trimmeliti.

Fecha: 9, 10 y 11 de Noviembre del 2022.

XXVI CONGRESO NACIONAL DE TRIBUNALES DE CUENTAS, ORGANOS Y ORGANISMOS PUBLICOS DE CONTROL EXTERNO DE LA REPUBLICA ARGENTINA

LUGAR Y FECHA DE REALIZACION:

SAN LUIS, 2, 3 Y 4 DE NOVIEMBRE DE 2022

AREA TEMÀTICA:

TEMA 2: EL CONTROL EXTERNO DE LA INTERVENCION ESTATAL EN DISTINTAS MODALIDADES SOCIETARIAS Y EMPRESARIALES.

TITULO:

AUDITORIA DE SOCIEDADES ANÓNIMAS CON PARTICIPACIÓN ESTATAL MAYORITARIA EN EL ÁMBITO MUNICIPAL

AUTORES:

ADRIANA AZUCENA MARTINEZ Y ALEJANDRA ISABEL TRIMMELITI

ORGANISMO DE CONTROL:

HONORABLE TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

Se deja constancia que H. TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES ha tomado conocimiento del presente trabajo con fecha 2/8/2022 (Relaciones Institucionales) Y 5/8/2022 (Vocalía Municipalidades “B”)

INDICE

Resumen                                                                                Pág. 3

Metodología de la investigación                                           Pág. 4

Introducción                                                                          Pág. 5

1.- Marco Jurídico                                                                 Pág. 6

2.- Caso Práctico                                                                   Pag.13

Conclusión                                                                             Pag.20

Bibliografía                                                                            Pag.22

RESUMEN

Con el objeto de descentralizar el control de las cuentas municipales, nacieron en el año 1994 las Delegaciones Zonales del H. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires. Esto permitió estar mucho más cerca del auditado y los resultados netamente positivos se vieron reflejados inmediatamente y profundizados a lo largo de estos 28 años. Se pasó de una fiscalización fría y lenta a una auditoría concomitante y acompasada a la gestión pública. Del mismo modo, los municipios han buscado diferentes tipologías de administración que permita descentralizar el quehacer municipal, naciendo así las sociedades del estado o Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria (S.A.P.E.M.).

Para algunos la creación de estas figuras ha buscado principalmente salir de la esfera del control, para otros el objetivo ha sido tercerizar determinadas actividades que desde el municipio se tornaban más complicadas en abordar. Sea cual fuere el motivo, la realidad es que estas figuras societarias se encuentran avaladas legalmente y constituyeron una herramienta más en manos de los gobernantes.

Ante estos nuevos surgimientos, los organismos de control, como guardianes de los fondos públicos, no podían apartar la vista logrando así sostener la auditoría sobre los mismos.

Para el caso de las S.A.P.E.M., si bien se reconoce que una porción del capital es netamente privado, el objetivo societario versa sobre actividades o prestación de servicios para la ciudadanía con una gran porción de fondos públicos, motivo por el cual, se realiza una auditoría de estados contables.

En este marco, el trabajo que se desarrolla a continuación describe las actividades llevadas a cabo en las S.A.P.E.M. de la Provincia de Buenos Aires presentando particularmente un caso a modo expositivo.

METODOLOGIA DE LA INVESTIGACION

La elaboración del presente trabajo comprendió:

• El relevamiento de las disposiciones legales relacionadas con la materia, en el ámbito Nacional, en la Provincia de Buenos Aires y en los municipios de la Provincia de Buenos Aires.
• El estudio de las rendiciones de Cuentas presentadas por las S.A.P.E.M. a cargo de la Delegación Zárate (Zona XVII).
• El seguimiento de actividades llevadas a cabo por los auditores de las cuentas municipales bonaerenses en el ejercicio diario de su labor, con el objeto de contribuir al control de los fondos “invertidos” por el estado municipal.
• La lectura y análisis de los Fallos emitidos por el Organismo de control bonaerense relacionados con las S.A.P.E.M.

INTRODUCCION

Las diferentes vinculaciones entre el Estado y el sector privado, han nacido como una herramienta adicional para la inversión de los fondos públicos y la mejora en la prestación de servicios, buscando la eficiencia y la eficacia en el marco de un estado “gerencial”.

Mirando hacia atrás en la línea de tiempo, podemos inferir que la actividad empresarial argentina se remonta al año 1826, fecha en que se da el carácter mixto al Banco de Buenos Aires, el cual inicialmente fue privado y ante las dificultades financieras cambió su naturaleza jurídica. A partir de allí, se distinguen a lo largo de la historia argentina, diferentes períodos de acrecentamiento de la actividad empresarial que coinciden con las tendencias del mundo occidental.

En el año 1983, el Estado Nacional comienza con las primeras privatizaciones sin mayores éxitos, no favorecidas en absoluto con el proceso inflacionario. En el año 1989 se sancionó la ley de administración financiera y se privatizó una gran porción de empresas públicas con el objeto de reducir el déficit fiscal. Los sucesos demostraron con posterioridad, que la transferencia al sector privado de las empresas públicas no terminó con el déficit fiscal, no cumpliendo con el objetivo que se había previsto.

A partir del año 2000, se produjo un retorno al control estatal de la economía, mediante nacionalizaciones de empresas de diferentes actividades, de servicios públicos y rescisiones de contratos de concesión:

• En marzo de 2006, el Gobierno Bonaerense rescindió el contrato del servicio de aguas y saneamientos bonaerenses, en manos francesas (Suez) y españolas (Agbar).
• En julio de 2008, se anunció la nacionalización de Aerolíneas Argentinas y Austral. Tras fracasar las negociaciones de compraventa, en diciembre el Parlamento aprobó la ley de expropiación.
• En el 2008, las autoridades de Catamarca retiraron a Aguas del Valle, de capital español, la concesión del servicio de agua potable y cloacas (privatizado en 2000) por falta de acuerdo económico.
• En ese mismo año, el Congreso aprobó la nacionalización de los fondos de pensiones privados, anunciada por el Gobierno.
• En el año 2012 se produjo la expropiación del 51% de las acciones a REPSOL siendo a partir de allí, controlada por el estado argentino.

Lo expuesto en los párrafos anteriores nos brinda una breve reseña de los cambios tendientes a recuperar el control en manos del Estado en el ámbito Nacional, que también se reflejó en el plano provincial y en el municipal: En el año 2006 fue creada a través de la Ordenanza Nº 3602 la S.A.P.E.M. “Aguas de Zárate”, la primera sociedad Anónima con participación estatal municipal en el ámbito de la provincia de Buenos Aires cuyo estudio estuvo a cargo de la Delegación Zonal Zárate, donde se desempeñan las suscriptas. Haciendo un salto en el tiempo, en el año 2022, la misma Delegación posee un total de cuatro (4) S.A.P.E.M.

Efectuado un relevamiento de las S.A.P.E.M que en la actualidad desarrollan sus actividades en la Provincia de Buenos Aires, y cuyo control externo, en lo que respecta a la inversión estatal, lo ejerce el Tribunal de Cuentas de la Provincia, hemos detectado cinco (5); las cuales se describen más adelante, en el cuerpo del presente trabajo.

Atendiendo a que cuatro de ellas son objeto de estudio en la Delegación Zárate desde hace casi dos décadas, la circunstancia motivó la presentación de la presente labor.

1.-Marco jurídico

En líneas generales, las “empresas públicas” son entidades dotadas de personalidad jurídica pública o mixta, pero siempre regidas por el derecho privado. Analizando los modelos jurídicos avalados legamente, nos encontramos que la Ley Nacional 19.550 “Ley de Sociedades comerciales”, permite la adopción de diferentes modelos de organización empresarial estatal que se sintetizan en el presente esquema:

Tipo societario	Ley de creación	Régimen de aplicación	Conformación del capital
Sociedad de economía mixta	Decreto-Ley 15.349/46	Ley 19.550 (disposiciones de las Sociedades Anónimas)	Público y privado en cualquier proporción.
Sociedad Anónima con participación estatal mayoritaria	Ley 19.550 arts. 380 y siguientes	Ley 19.550 (Sección VI)	Privado y público donde el público no debe ser inferior al 51%
Sociedad del Estado	Ley 20.705	Ley 19.550 (disposiciones de las Sociedades Anónimas)	Exclusivamente público

Con la sanción de la Ley 12.929 se facultó a las municipalidades de la provincia de Buenos Aires a crear Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, lo cual  amplió el abanico original de sujetos de control establecidos por la Ley Orgánica Municipal (consorcios, cooperativas, organismos descentralizados), siendo alcanzadas por el Organismo de Control Externo provincial.

De ésta manera, los municipios bonaerenses encontraron un instrumento nuevo que facilitaría la puesta en marcha de diferentes actividades previstas en su agenda, ya sea las relacionadas con la prestación de servicios públicos o con la ejecución de obras públicas.

En la actualidad se encuentran funcionando en las Comunas bonaerenses las siguientes sociedades (S.A.P.E.M.):

Denominación	Delegación	Año de creación	Capital Privado
“Aguas de Zárate” S.A.P.E.M.	Zárate	2006	10%
“Saneamiento de Areco” S.A.P.E.M.	Zárate	2018	10%
“Costanera” S.A.P.E.M.	Zárate	2017	20%
“Transporte” S.A.P.E.M.	Zárate	2018	2%
“Municipalidad de Morón” S.A.P.E.M.	Morón	2019	10%
“Vivienda y Hábitat de Pilar” S.A.P.E.M.	Pilar	2020	10%

En el transcurso del año 2011 la Delegación Junín del Tribunal de Cuentas inició un expediente interno a través del cual consultó el límite de las tareas de auditoría a aplicar por este organismo sobre este tipo societario, ante lo cual la Secretaría de Consultas del organismo dejó claramente expuesto que “…a través de la Resolución Nº 280 de fecha 29 de mayo de 2008 se regula el procedimiento de los estudios de cuentas de las SAPEM. Que es allí donde se citan específicamente los registros contables y todo aquel antecedente que el auditor considere necesario para emitir su opinión; siempre teniendo en cuenta que el objeto de la auditoría consiste en dictaminar sobre la razonabilidad, integridad y autenticidad de los estados contables y toda aquella información producida por los sistemas de organización.”

            La competencia del H. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires para ejercer el contralor sobre las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria ha sido puesta en cuestión en la causa B 54.015 “E.S.E.B.A. S.A. c/ Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires s/ Demanda contencioso administrativa”, en la cual la Suprema Corte de Justicia provincial dictó sentencia el 13 de septiembre de 2006. En ella se deniega la acción promovida por la Empresa Social de Energía de Buenos Aires Sociedad Anónima (E.S.E.B.A. S.A.) pretendiendo la declaración de nulidad de la Resolución del H. Tribunal de Cuentas de fecha 27 de marzo de 1991, por la cual este organismo se declaró competente para ejercer el contralor sobre la sociedad, asignando el estudio de la respectiva rendición de cuentas a la Vocalía de la División Reparticiones Autárquicas. El Supremo Tribunal de Justicia de la Provincia rechazó la demanda interpuesta, expresando entre los fundamentos que:

“…La creación de entes descentralizados bajo formas societarias comerciales y su sometimiento a regímenes de derecho privado, […], no importa negar carácter público a los fondos que constituyen su capital social. La sociedad así creada celebrará sus relaciones jurídicas, habitualmente, al amparo del derecho privado, mas de ello no se sigue que su patrimonio resulte “privatizado”, sino que, por el contrario, continúa siendo público.

En el caso, el aporte estatal estuvo conformado por el patrimonio neto de la ex D.E.B.A. La transformación jurídica del organismo y su sometimiento a un régimen preponderante de derecho privado, decidida en el marco de una política de organización estatal, no tiene potencialidad para convertir el patrimonio público en capital privado.

Siendo así, su administración no puede quedar exenta de los controles externos instituidos, precisamente, para su defensa.

Lo expuesto es suficiente para considerar que el capital social y giro de E.S.E.B.A. constituyen renta pública y fondos públicos, en los términos de los incs. 1º y 2º del art. 159 de la Constitución provincial. […]

Establecido que el patrimonio y giro de E.S.E.B.A. S.A. constituyen renta y fondos públicos, no cabe sino reconocer al Tribunal de Cuentas habilitación competencial para ejercer sobre ésta el contralor que la Constitución le atribuye.

En definitiva, la previsión constitucional no puede ser soslayada con el simple mecanismo de acudir a formas societarias del derecho privado, resultando inadmisible reconocer a otros órganos internos o externos al ente (art. 6º, ley 10.904), el ejercicio del contralor que constitucionalmente corresponde al Tribunal de Cuentas.”

                   El H. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires emite la Resolución Nº 280/08 donde establece la presentación de determinada documentación por parte de la sociedad ante la Delegación Zonal, relacionada con los antecedentes constitutivos (estatuto, ordenanza de creación, designación de autoridades, etc) e indica los procedimientos de verificación que se describen textualmente a continuación:

I)     A su creación:

1) Aprobados los estatutos de la SAPEM el Presidente del Directorio deberá remitir una copia al H. Tribunal de Cuentas de los mismos dentro del plazo de 10 días posteriores a la inscripción en Personas Jurídicas. Además, se remitirán las ordenanzas sancionadas autorizando su creación y la respectiva constancia de inscripción.

• Dentro de igual plazo al de su aprobación se remitirá:

                       a) Toda modificación que se produzca de los antecedentes citados en el inciso anterior.

                       b) Información sobre el procedimiento a través del cual se invitó al capital privado a participar con su aporte.

                       c) Sistemas de registraciones contables a utilizar y eventuales cambios conforme al artículo 61 de la Ley 19.550.

1. Al inicio del ejercicio económico ante la Delegación zonal:
2. Acta de designación de autoridades.
3. Constitución de domicilio de los funcionarios actuantes (intendentes y directores)
4. Plan de Cuentas
5. Procedimiento de compras y contrataciones utilizados
6. Acto administrativo de designación de funcionarios que representen al municipio.

1. Durante el ejercicio:
2. Registros Diarios, Auxiliares de de Caja y Bancos, de remuneraciones, de accionistas y asistencia a las Asambleas y de Actas de Directorio.
3. Comprobantes de cumplimiento de obligaciones impositivas y previsionales (boletas de pago, DDJJ)
4. Todo otro antecedente que el audito considere de utilidad para cumplir con su cometido.

1. Al cierre de ejercicio:
   1. Registros: Diario, Inventario y Balances, auxiliares de Caja y Bancos, de Accionistas y asistencia de Asamblea, de acta de Directorio.
   1. Copia de los papeles de trabajo de auditoría externa referidos a la conformación de cada uno de los rubros expuestos en los estados contables, particularmente los referidos al detalle de cuentas bancarias y fondos fijos utilizados, acompañados de copias de las cartillas, certificaciones y conciliaciones bancarias y el detalle de las colocaciones financieras del ejercicio, con presentación de la documentación que respalde dichas operaciones y certificación de las mismas.
2. Los representantes municipales que conformen el directorio de la SAPEM, dentro de los 10 días de celebrada la Asamblea societaria en la que se traten los estados contables y la distribución de utilidades deberán presentar ante la Delegación zonal:

2.1. Balance analítico de sumas y saldos

2.2. Estados contables y cuadros anexos: De resultados, de Evolución del Patrimonio Neto, Estado de flujo de efectivo e información complementaria.

2.3. Informe del Síndico o auditoría interna

2.4. Informe del Auditor externo independiente, certificado por el Consejo Profesional de Ciencias Económicas.

2.5. Acta de Asamblea General ordinaria aprobatoria de EECC y distribución de utilidades.

2.6. Memoria anual del Directorio

2.7. Detalle de juicios en los que la SAPEM es parte ya sea en calidad de actora o demandada, así como su estado

2.8. Constancia de la publicidad de balances.

Es decir, el procedimiento actual para el juicio de cuentas de las S.A.P.E.M., es el siguiente:

1. Se inicia la auditoría con el Dictado de Competencia por el H. Tribunal de Cuentas. Para ello se parte del relevamiento efectuado por la Delegación Zonal del H. Tribunal de Cuentas (a través de la lectura de las Ordenanzas de los Concejos Deliberantes), o por la presentación efectuada por la propia Comuna o autoridades de la S.A.P.E.M.
2. Procedimientos aplicados: Al inicio del ejercicio se solicitan los antecedentes documentales relacionados con la constitución (acta de designación de autoridades, constitución de domicilio de dichas autoridades, estatuto social).

Al cierre del ejercicio se analizan los estados económicos (balance de sumas y saldos, estados contables y anexos), se verifican y analizan los registros contables, los informes del sindico y auditor externo, actas de asamblea y juicios pendientes de resolución.

• Con los antecedentes descriptos en el punto b), el Auditor Zonal a cargo de la cuenta, confecciona un informe que se eleva a la Vocalía correspondiente a fin de efectuar el traslado a los funcionarios involucrados. Una vez notificados, estos funcionarios disponen de 15 días hábiles para responder y ofrecer pruebas, con dichos antecedentes se procede a la elaboración de un informe preliminar que alimenta el Fallo del Juicio de Cuentas.

El Tribunal de Cuentas realiza actualmente el monitoreo del desenvolvimiento administrativo contable y una auditoria administrativa/contable al cierre del ejercicio, utilizando para ello el procedimiento previsto por los artículos 23 al 30 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas Nº 10.869 y modificatorias. En el caso de las S.A.P.E.M. rige además la Resolución 280/08.-, teniendo en cuenta como marco regulatorio la Ley 19.550 de Sociedades Comerciales.

            En cuanto a los plazos, se aplica el artículo 26 del Reglamento Interno (Resolución H.T.C. de fecha 1/09/93 y sus modificatorias):  

“DEL ESTUDIO DE LAS SOCIEDADES ANONIMAS CON PARTICIPACION ESTATAL MAYORITARIA (SAPEM):

Para el estudio de las cuentas de las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria (SAPEM), se observan los procedimientos y plazos que se indican a continuación:

1-Los representantes municipales que conformen el directorio de las SAPEM remitirán los antecedentes requeridos en la resolución del H. Tribunal de Cuentas dentro de los diez (10) días de celebrada la asamblea en la que se traten los estados contables y la distribución de utilidades;

2-Dentro de los siete meses del cierre del ejercicio económico, la Delegación remitirá a la Sede Central el dictamen emitido por el Relator designado con las conclusiones arribadas sobre los antecedentes remitidos, como así también sobre cualquier otro tema pendiente de las auditorías practicadas en forma concomitante en el transcurso del ejercicio;

3-Dentro de los dos meses la División Relatora analizará el contenido del dictamen remitido por la Delegación, elaborará su informe (que tendrá el carácter de conclusivo en los términos señalados en el apartado 5 de este artículo) o en su defecto, de resultar necesario, formulará requerimiento a los funcionarios involucrados.

4-Dentro de los dos meses de notificados los funcionarios contestarán el traslado;

5-La División Relatora producirá el informe final dentro de los cuatro meses que los funcionarios contestaran el traslado, manifestará su opinión sobre si los estados contables presentados por el ente reflejan/no reflejan razonablemente la situación económico-financiera de la sociedad y los resultados de las operaciones y si han cumplido formalmente con las obligaciones tributarias y previsionales que le corresponden.

También deberá contener en forma expresa un resumen numérico de los estados de situación patrimonial y de resultados.

6-El fallo deberá emitirse dentro de los tres meses del informe final producido por la División Relatora.

En aquellos casos en que los funcionarios responsables no pongan a disposición la documentación básica de la rendición de cuentas dentro de los términos establecidos, operará un corrimiento automático de los plazos que el H. Tribunal de Cuentas determine para el estudio de las cuentas, ello independientemente de las sanciones que correspondan.”

            En este marco, la Delegación Zonal interpretó los siguientes plazos para la elaboración de informes considerando la entrega en término de la rendición:

EJERCICIO
Concepto	Fechas	Cantidad de días corridos	Total días corridos
Cierre de Ejercicio:	31/12
Cuatro meses:	30/04
Más diez días HABILES:	15/05	15
Vencimiento informe Delegación: Punto 2 Reglamento Interno-Art. 26 31/7 más los 15 días de feria Chica	15/08	77	92
Vencimiento traslado Relator Interno contemplando feria	15/10
Contestación traslado	15/12
Informe final Relator Interno 30/4 mas 31 días de la feria grande	15/05
Fallo	15/08

2.- CASO PRACTICO: “Saneamiento de Areco S.A.P.E.M.

            A modo de ejemplo, nos pareció interesante presentar en este trabajo la SAPEM más joven y cumplidora a la fecha, auditada por la Delegación: “Saneamiento de Areco SAPEM”.

Su objeto social es bastante amplio, pero básicamente se puede sintetizar en la prestación del servicio público de suministro de agua potable y desagües cloacales, como así también la reparación y mantenimiento de obras necesarias para la prestación del servicio.

Posee un capital inicial de $ 1.000.000,00 compuesto del siguiente modo:

Tipo de Acciones	Propiedad	Acciones	Valor C/accion	Capital
A	Municipio	5.100	100	510.000,00
B	Municipio	3.900	100	390.000,00
C	Trabajadores	1.000	100	100.000,00
Total		10.000	100	1.000.000,00

Expuesto gráficamente:

Todas las acciones (A, B y C), son nominativas, no endosables y con derecho a un voto por acción. Las acciones clase A son intransferibles.

            La administración de la Sociedad se encuentra a cargo de un Directorio conformado por tres Directores titulares y tres suplentes (uno por cada clase accionaria), quienes eligen a su Presidente y Vicepresidente.

La fiscalización de la Sociedad es ejercida por una Comisión Fiscalizadora compuesta también por tres síndicos titulares y tres síndicos suplentes.

            El ejercicio social cierra el 31 de diciembre de cada año, fecha en la que se confeccionan los estados contables, la memoria del Directorio y el informe de la Comisión Fiscalizadora.

Procedimiento de auditoría

            Conforme hemos expresado anteriormente, el procedimiento de la auditoría y la documentación que la Sociedad debe aportar en cada paso se encuentra regulado en la Resolución 280/08 del H. Tribunal de Cuentas. Basándose en lo allí establecido la Relatoría de Delegación Zonal realiza los siguientes controles y requerimientos de antecedentes:

1. Al inicio del ejercicio

            Se toma contacto con las autoridades a efectos de constatar que las mismas tengan presentada su DDJJ web para poder enviar Comunicaciones y/o Requerimientos por el correo bidireccional. De este modo, se emite la primer “Comunicación” desde la Delegación Zonal, que habilita a los funcionarios a presentar antecedentes documentales en forma virtual. En respuesta a dicha “Comunicación”, los funcionarios adjuntarán:

• acta de designación de autoridades;
  • Nuevas declaraciones juradas de constitución de domicilio WEB para el caso de cambio de autoridades.
  • plan de cuentas;
  • procedimiento de compras y contrataciones utilizado;
  • Actos administrativos de designación de los funcionarios que representan al Municipio.

2. Durante el ejercicio

            Existe una comunicación continua con las autoridades a efectos de:

– Evacuar consultas,

– Verificar que los registros contables y societarios se encuentren actualizados

– Analizar el grado de cumplimiento de las obligaciones previsionales e impositivas.

– Analizar la constante depuración de partidas conciliatorias bancarias.

-Todo otro análisis o consulta derivado de la auditoría municipal

3. Al cierre del ejercicio

            Como se señaló anteriormente, la Sociedad debe presentar ante la Delegación Zonal la documentación establecida en la Resolución 280/08 del H. Tribunal de Cuentas, dentro de los diez días de celebrada la asamblea de accionistas, en la cual se traten los estados contables y la distribución de utilidades. Cumplida dicha obligación y sumados los antecedentes recogidos durante el año, la Relatoría de Delegación lleva a cabo el estudio de la cuenta, mediante el análisis de los rubros más representativos que integran el Estado de Situación Patrimonial y el Estado de Resultados.

La verificación incluye la compulsa de los libros y registros contables que la entidad lleva, que, en el caso bajo análisis son:

• libro Inventario y Balances;
• registro de acciones y/o accionistas;
• libro de Actas de Asamblea;
• libro depósito de acciones y registro de asistencia a Asambleas;
• libro de actas de Comisión Fiscalizadora.
• Libro Mayor

Para un mejor control se solicitan otros antecedentes tales como:

-Papeles de trabajo del auditor externo, referidos a la conformación de los rubros expuestos en los estados contables,

-Contratos de alquiler de la sede social y otras dependencias de la Empresa,

-Pólizas de seguro (vehicular/ de propiedades y de fidelidad), que resguardan los bienes de la Sociedad,

-Contratos relevantes firmados en el año.

Al efecto de facilitar cruces y controles, se fueron confeccionando en la Delegación plantillas de excel, las cuales se agregan al estudio de cuentas como respaldo de las tareas de auditoría realizadas en el apartado “Información Complementaria”. A lo largo de los años, de acuerdo a la especificidad de cada S.A.P.E.M. y situaciones exógenas (por ejemplo, cambios impositivos), estas plantillas han sufrido modificaciones para aggionarse al estudio de la cuenta. En el caso traído a ejemplo, “Saneamiento de Areco S.A.P.E.M.” se han realizado las siguientes verificaciones y bases de trabajo:

1. Conformación del Directorio y Sindicatura: se detallan con nombre y apellido completo a cada uno de los integrantes del Directorio y de la Comisión Fiscalizadora, indicando en cada caso: cargo, la fecha de asunción, acto administrativo de designación y la representación (Municipio o Privado). Esto nos permite minimizar errores al momento de identificar el funcionario a trasladar (ya sea por ser responsable de alguna observación o simplemente para notificar el traslado por el cargo ocupado)
2. Verificación de libros de ley: se transcriben los datos de rúbrica de los libros y registros de la Sociedad, señalando: fecha de rúbrica, funcionario que rubrica, cantidad de folios de cada libro y ultimo folio utilizado. Esto le da integridad, legalidad y transparencia al contenido de la información.
3. Conciliaciones bancarias: Se verifica la regularización de los puntos conciliatorios pendientes al cierre del ejercicio, contrastándose con los extractos bancarios y los libros posteriores.
4. Créditos a cobrar: En los papeles de trabajo del auditor externo, se incluyen las circularizaciones, no obstante, dado que la Sociedad se nutre de remesas municipales en concepto de cobro de la tasa de Alumbrado, Barrido y Limpieza (ABL), se contrasta con el saldo municipal y se analizan las diferencias.
5. Rodados e inmuebles: Se controla el detalle que brinda la “Nota a los estados contables” de este rubro, con el detalle de bienes en el libro “Inventario y balances”.
6. Deudas bancarias: En este caso específico, se trata de cheques diferidos, en cuyo caso se validan con el extracto bancario que demuestra su cobro.
7. Deudas Sociales: El saldo de este rubro se contrasta con los F.931 de AFIP y los extractos bancarios que validan el pago de aportes y contribuciones y de haberes.
8. Estado de evolución del Patrimonio Neto – Integración del capital social: se detalla la suscripción e integración del capital social, indicándose para cada integración acto administrativo, fecha de aprobación municipal y fecha y N^o de la orden de pago municipal por la cual se efectivizó el aporte de capital. Este seguimiento se realiza para el caso de que el Capital aún no se encuentre totalmente integrado. En el caso que aquí tratamos, “Saneamiento de Areco SAPEM” posee la totalidad de capital integrado.
9. Estado de situación patrimonial y de Resultados comparativo: se confecciona un cuadro comparativo de la situación patrimonial y de Resultados, de los últimos tres ejercicios de la Sociedad. Vale aclarar, que para el último estudio realizado (2021), se hizo el comparativo de los dos últimos ejercicios dado que se realizó ajuste por inflación.
10. Evolución de los Índices económicos y financieros: se calculan los índices de endeudamiento, solvencia, liquidez, inmovilidad, rentabilidad neta, rentabilidad operativa y rotación del capital de trabajo, confeccionándose un comparativo de los últimos tres ejercicios económicos.
11. Honorarios directores: Se analizan los montos abonados y devengados a los miembros del Directorio en el marco de lo reglado por el artículo 311 de la Ley 19.550. En este caso específico, las remuneraciones fueron fijadas en el propio estatuto (Los honorarios del Presidente no podrán superar el 95% del sueldo anualizado del Intendente municipal y, los honorarios del resto de los Directores, no podrán superar el 95% del sueldo anualizado del cargo de Secretario Municipal).
12. Previsión de Honorarios: Al realizar el control anterior, surge automáticamente el monto a incluir en el presente rubro dado que se compone de los montos devengados no abonados.
13. Seguros contratados sobre los bienes: Se controla que las pólizas de seguro contratadas correspondan a los bienes de la empresa detallados en el libro Inventario (rodados e inmuebles)
14. IVA crédito/debito fiscal e Ingresos Brutos: Se controlar en líneas generales la presentación de las DDJJ mensuales, la anual y los saldos de cierre de ejercicio con los extractos bancarios que validan el pago, en caso de corresponder.
15. Impuesto a las Ganancias: Se analiza el papel de trabajo del auditor externo, tomando conocimiento de la liquidación practicada.

Fundamentados en el análisis de la información descripta, se confecciona el Dictamen Preliminar prescripto por el artículo 24 inciso 2) de la Ley 10.969 y sus modificatorias.

A lo largo de los periodos auditados se han generado las siguientes observaciones (hallazgos):

• Falta de publicación de balances.
• Ausencia de descripción de bienes cedidos por el municipio a la sociedad, en el libro Inventario y Balances.
• La contratación directa de un operador técnico, incumpliendo los límites establecidos en la Ley Orgánica Municipal en su artículo 151, a través del cual se establecen los topes para compra/contratación directa, concursos y licitaciones.
• Conciliaciones bancarias erróneamente confeccionadas (donde se contemplaban saldos que no surgían de los libros contables).
• Falta de documentación que respalde la Provisión para Impuesto a las Ganancias.
• La asignación de remuneraciones a los miembros del Directorio sin Asamblea que la determine.
• La celebración de contratos con la Municipalidad para el cumplimiento de funciones ajenas al objeto societario (inspección y planificación de alumbrado públicos, obra de cordón cuneta, intervenciones hídricas y viales en diferentes barrios, bacheo integral en zona urbana, bacheo de hormigón y asfalto bituminoso).
• La errónea determinación de las remuneraciones de los miembros del Directorio.

Como consecuencia de las observaciones descriptas, algunas de las cuales fueron subsanadas, el H. Tribunal ha aplicado amonestaciones y multas, tanto al Intendente Municipal, como al Presidente y Vicepresidente de la S.A.P.E.M. Cabe aclarar que algunas observaciones aún continúan en reserva.

Más allá de las observaciones descriptas ut-supra, se han generado otro tipo de hallazgos en otras S.A.P.E.M. que vale la pena describir:

-Confección extemporánea del Balance General, la Memoria y el Informe del Síndico.

-Elevación extemporánea del Balance General, la Memoria y el informe del síndico al H. Concejo Deliberante

– Falta de rúbrica de libros societarios, ausencia de transcripciones en Registros societarios.

– Errónea liquidación de los Aportes jubilatorios correspondientes a los Directores. A tal efecto quedo expresado en el Fallo 2009 de Aguas de Zarate S.A.P.E.M.:

“Teniendo en cuenta que la obligación de realizar el aporte jubilatorio corresponde a los directores y que el capital societario fue aportado en su totalidad por la Municipalidad, se entiende que este gasto no debería ser soportado por Aguas de Zárate S.A.P.E.M.” (Dictamen art. 24)

-Errónea determinación del débito fiscal toda vez que no se contemplaba el IVA de los servicios prestados no cobrados.

-Saldo a favor de IVA no utilizado por la empresa a los efectos de la confección de la Declaración jurada impositiva (Data de estudios de cuentas donde las liquidaciones no se realizaban en la página web de AFIP)

-Retenciones de IVA no contempladas por la empresa en oportunidad de determinación del saldo de la Declaración Jurada mensual.

-Diferencia en la alícuota de IVA utilizada

-Rodados sin seguro/falta de renovación de pólizas.

-Ausencia de documentación que validen rubros/gastos relevantes y/o llamativas (“Diferencias salariales según acuerdo”, “Honorarios peritos y abogados”, etc.)

-Pago extemporáneo de cargas sociales.

-Retención en demasía de la “cuota sindical” que no fue abonada al sindicato.

-Pago de intereses resarcitorios por posiciones mensuales de IVA/Impuesto a las ganancias Mínima Presunta/Bienes Personales de participaciones societarias.

-Ausencia de pago de posiciones mensuales de Impuesto a los Ingresos Brutos

CONCLUSION

Las actividades desarrolladas por los auditores en el ejercicio de su labor, permiten inferir que, es la eficiencia la más difícil de medir, si no se poseen indicadores comparativos y objetivos previos. Es decir, los aspectos económico-financieros y presupuestarios requieren de información confiable respetando principios contables y presupuestarios de aplicación, la eficacia de no sobrepasar los costos previstos, pero para evaluar la eficiencia debemos tener objetivos a cumplir.

Con todo ello, el objetivo máximo al auditar en el sector público debería ser el poder concluir sobre la correcta utilización de los recursos públicos considerando el ahorro en el gasto como así también la optimización de los ingresos. Es decir, no solamente controlar que los gastos se encuentren debidamente respaldados legalmente, sino fomentar el desarrollo de herramientas que mejoren la posición empresarial. Atento a ello sería muy importante la evaluación de:

• los aspectos económicos financieros en el sentido de si se reflejan adecuadamente las actividades en la contabilidad.
• el cumplimiento de la legalidad en las contrataciones en el sentido de si se pagan obras y servicios a personas y entidades mejor calificadas y con los presupuestos más económicos.

Ahora bien, desde el punto de vista del control externo en la Provincia de Buenos Aires, surgió un tipo societario joven, las “S.A.P.E.M.”, cuya figura legal debió incorporar el marco legal que rige para Sociedades Anónimas, además de la Ley Orgánica de las Municipalidades, su decreto reglamentario y el Decreto 2.980/00. Así las cosas, podemos concluir que:

• Dado que las S.A.P.E.M. son empresas cuyo capital se encuentra formado con parte de fondos públicos, el HTC se encuentra facultado para aplicar los procedimientos de auditoria que le son inherentes a su función y que tienden a salvaguardar dichos fondos públicos.
• En este camino, la auditoria de una S.A.P.E.M., debido a que se trata de una S.A., considerará toda la legislación que se relaciona con ella al realizar su estudio. En principio se rige por la Ley 19.550.
• Desde el surgimiento de las S.A.P.E.M. los estudios se fueron profundizando en la medida que los auditados fueron aceptando el control del H.T.C., y se produjo un feedback por parte del organismo de control.
• La virtualidad ha facilitado la comunicación entre las partes brindando una herramienta que facilita la presentación de rendiciones de cuentas y demás antecedentes en tiempo y forma.
• Si bien el control de las S.A.P.E.M. en las comunas bonaerenses, consiste en “dictaminar sobre la razonabilidad, integridad y autenticidad de los estados contables”, esto no limitó el quehacer del auditor.
• De todas las S.A.P.E.M. descriptas en el presente trabajo, solo una de ellas (Aguas de Zárate SAPEM), posee más de un ejercicio sin rendir. Si bien hubo algunos casos de demora (la pandemia lentifico la presentación), actualmente todas ellas se encuentran prácticamente al día.

BIBLIOGRAFIA

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• “Consorcios, fundaciones y empresas públicas en atención primaria”. Olga Pane y Francesc José María – publicado en la revista “Cuadernos de gestión – (1 de enero de 2000).
• “Estado y empresas públicas en la Provincia de Buenos Aires”. Subsecretaria de modernización del Estado. Provincia de Buenos Aires. (2005).
• Manual de procedimientos de gestión de Empresas y Sociedades del Estado. Proyecto Responsabilidad y anticorrupción en las Américas. (2005)
• “La reforma del estado de los años noventa: lógica y mecanismos de control”. Luis Carlos Bresser Pereyra (1998).
• “Las empresas públicas en Argentina”. Alberto J. Ugalde. Ediciones el Cronista comercial. (1984).
• “Auditoría. Un nuevo enfoque empresarial”. Carlos A. Slosse. Ediciones Macchi. (1991)
• “Análisis de la eficacia de las empresas públicas”. Montserrat Travé Barza. Revista “Pública”. (Junio de 1998).
• “Las sociedades públicas, un dudoso instrumento de gestión”. Rafael Iturriaga Nieva. Revista “Pública”. (Junio de 1997).
• “Las empresas públicas estatales”. Vicent J. Gilbert Monzó. Revista “Pública”. (2006).
• Fallos y Dictámenes del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires
• Manual de procedimientos de auditoría del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires.
• Dictamen de la Secretaría de Consultas, Empréstitos y Proyectos Especiales del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires que corrió bajo Expediente Nº 5300-4467/11.